城市管理篇：破解“头重脑轻”困局，实现由城市管理向服务型政府的根本转轨，开启智慧城市建设新篇章

【产城洞见】 此次新 冠疫情的爆发，集中暴露我国城市管理能力方面所面临的短板，也集中反映了我国城市管理杂糅农业社会的生活方式、工业经济的产业组织方式与后现代城市智慧化运营之间的深刻矛盾冲突。 本文通过百步亭社区困境的深入分析，探讨中国城市实现从管理向服务转轨的路径，指出智慧城市建设的基本策略，为各城市以“十四五规划”为契机推动城市高水平发展提供参考。

NO.1

百步亭社区，曾经的“社区样板”，

如今成了“疫情风暴眼”，

背后暴露了怎样的城市管理困局?

要看疫情对城市管理的影响，“百步亭社区”无疑是一个典型的缩影。占地4平方公里、入住13万人的百步亭，在武汉绝对称得上是一个极为特殊的“超级社区”。

在此次疫情爆发之前，百步亭社区就已经是我国超级社区开发与建设上的“网红社区”，其打造的“建设、管理、服务”三位一体的独特社区管理方法，使其成为了全国和谐小区建设的典范。其荣获过“中国人居环境范例奖”、“广厦奖”、全国文明社区、全国和谐社区示范社区等100多项国家级荣誉，省市级的奖项更是拿到手软，甚至早在2001年，湖北省文明委、武汉市委市政府就分别做出过《向百步亭花园社区学习》的决定，向全省推广学习百步亭模式。根据其社区网介绍，全国各地、社会各界以及20多个国家的友好人士，有120多万人次到百步亭社区视察参观。

就其赖以成名的“建设-管理-服务”三位一体管理模式而言，与一般正常社区遵循“区-街-社区”三级行政体系不同，百步亭社区没有设街道办事处，而是设立社区党委，并直属武汉市江岸区委区政府领导。社区内，政府职能部门的公务员、居民自治组织成员、开发公司、物业公司等统称为“社区工作者”，由社区党委统一领导。社区党委和管委会下设的居委会、业委会、物业公司，采用“双向进入、交叉在职”，即物业公司的经理可以到居委会任副主任，物业公司工作人员作为社区工作者，不在社区拿工资，大大节约了政府的人力成本。正是在这样的机制下，社区就很倾向于做一些看上去很热闹、人气很旺的“面子工程”。此次疫情中备受争议的万家宴就是其中一例。所谓万家宴就是指万户家庭展示自己的菜，宴会上几百个老人聚在社区的活动中心，还会有一些龙舟龙灯表演等。作为其和谐社区向外展示的一张名片，每年过年前的都会举办，持续了20年，办的一年比一年红火。

就这样一个平日里做活动热闹积极的管委会，在疫情爆发的时候却找不到了。别的小区有居委会组织提供生活物资，下发防护物资，而百步亭社区因为其利益机制导向不同，却什么都没有收到，业主们只能自发组织建群，找供应商，买生活物资和防护物资。

疫病前后的鲜明对比。其背后正折射出经历高速城市化阶段，中国城市管理的普遍困境——政府管理与社会管理两张皮并互相扯皮对冲；管委会管控式思维与业委会服务型思维深刻冲突。由此形成整个城市管理呈现“头重脚轻”重形式而轻内容的现状。回看各大城市，百步亭的困境，显然不是个案，其揭示的中国城市管理机制和体制深层次的矛盾值得高度关注。

NO.2

以此次疫情为标志，推动“政府-企业-社会”三方共赢，

管理机制由管控型向服务型转变，

必将是中国城市管理能力的一次深刻转轨

从2003年的非典到2020年的新冠疫情，中国已经从一个普通的发展中国家，变成了一个正在迅速崛起的全球性大国，这种国家发展地位和全球地位的变化，必然会对我们的国家治理提出新的挑战。这是认识我国城市管理能力的一个基本前提。也就是说，要认清疫情对城市治理的影响，我们就要对当前中国所处的历史阶段作出准确的定位。

从人类历史发展的角度看，不同的时代、不同发展水平、不同的国家，对国家治理能力提出的要求也完全不同。传统的农业社会治理主要有赖于宗教和道德；建立在工业革命的现代社会治理主要依赖于专业化知识和由此而形成的专业化治理体系；而后现代社会，出现了进一步的知识流动、跨界乃至革命，由此而需要的后现代社会治理体系更强调智能、高度响应与及时应变能力。

从我国的发展阶段看，我国刚刚摆脱了农业社会、进入工业化的发展阶段，但同时一条腿已经迈入后工业化的信息社会中，三种社会形态并存。因此，从某种意义上，我们的治理体制和治理机制，是三种不同性质治理体系混杂。此次疫情暴露的很多表象问题的背后都是这三种治理机制不匹配所造成的。即：我们处于一个后工业互联网信息横向传播的社会中，然而国家的决策体制和机制，依然是工业化时代层层上报的一个纵向集中决策机制。

就城市管理模式来看，在高速度发展阶段，产城发展是遵循“产-城-人”的逻辑。即：通过加大招商引资力度，吸引规模大、产值高的产业项目，做大经济规模，进而通过大规模居住区开发，用新城开发的方式，留住产业所带来的人口。这一阶段的城市管理模式无可质疑的导向了以管控为目标的方式；而在高质量发展阶段，城市发展更关注人的需求，以人的高质量需求为基石，充分考虑以人为中心的生活、娱乐、学习、成长乃至情感需求，筑巢引凤。进而通过提供高品质的工作环境，完善的公共服务，打造舒适环境来实现“以城聚人”。在此阶段，城市管理模式无疑将会是以服务为目标。对我国大多数城市而言，如何实现从管控为目标的城市管理向以服务为目标的城市服务机制转换，将是下一轮产城高质量发展的关键课题。

NO.3

依托数字经济，建设智慧城市，

或成为各级政府实现城市管理能力提升的重要抓手

从发展策略上，要实现后现代社会的管理方式与工业化时代的产业管控模式以及农业社会形态的社区管理模式三者的贯通，当下正在如火如荼展开的智慧城市建设，或许是最可依赖的一种手段。

近年来，为打通城市运行业务系统和服务，提升资源运用效率，优化城市管理和服务，提升资源运用效率，优化城市管理和服务，改善市民生活质量，我国各地开始建设智慧城市。在其中，浙江无疑是走在全国前列的。就笔者参与过的杭州萧山区数字经济规划中，就了解到当地的“城市大脑”、“交通小脑”建设，已经在解决智慧民生等问题了。

从智慧城市建设的角度来看，后现代社会的智慧城市见色号，并不仅仅是一种政府市民服务的简单的数字化工具，也不是智慧政府那么简单。而应该包括社会治理、市民服务和产业经济三大类别，具体包括市政、能源、政务、交通、卫健、制造和物流等多个智慧应用。并且需要分阶段、分步骤的推进。也就是说，智慧城市建设，是一项牵涉到政府、产业、社区三方面的系统工程。其发展应该包括顶层设计、涵盖智慧生活、智慧产业、智慧治理三方面的智能应用场景设计、智能运行中枢建设、智能基础设施建设、技术创新与标准体系、安全保障体系等六大方面。（如下图）

此次新冠疫情对智慧城市的建设和发展提出了多方面的挑战，同时也带来了智慧城市发展相应的战略机遇。在数字经济快速发展的今天，每个城市都应该思考适应其特征的现代管理体制与机制，根据智慧城市功能体系及发展的需求，搭建适应自身特点的智慧城市建设的“四梁八柱”。才能真正应对人口高度集中、流动越来越频繁时代的城市发展需求。

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新冠疫情影响下的深度城市化走向系列观察02
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