作为我国庞大且复杂经济体中独特的一环，城投类企业的发展情况牵动着我国的命脉。时至今日，距离最早一批城投企业的成立时间已 30 年有余。与人的成长一样，在这 30 年里，城投企业也经历了由懵懂到而立的过程。放眼全国，不同级别的城投类企业发展程度差异巨大。像苏高新、合肥建投这些一流的城投公司早已进化成为现代化的大型产业投资集团；而大量企业仍固守着传统 “三代” 型业务，自主造血能力极差，在生死线边缘徘徊。面对重重挑战，城投企业必须在深刻认识到其发展深层次矛盾的基础上，寻求转型出路。城投类企业与我国的 “分税制” 改革政策相伴而生。在 “分税制” 改革的背景下，地方政府发展承压，同时随着《预算法》和《贷款通则》的接连出台，限制了地方政府的融资渠道。所以城投类企业成立之初主要是承担 “代投资、代建设、代出纳” 的 “三代” 职能。由此可见，从城投类公司诞生之日起，就注定了其命运。因为地方政府需要开发的项目公益属性明显，如街区公园、城市路桥、地下管道等，没有盈利能力。城投类企业最初只能靠政府拨款来维持运营，但一旦地方财政陷入困境，城投类公司也必然会陷入债务负担过重，造血能力不足的问题。因此，在地方财政与政策趋紧的双重压力下，城投公司必然要完成自主经营、自我造血的功能进化。但进化之路何其艰难，大量城投企业都卡在了这个瓶颈上痛不欲生。总体而言，城投企业的转型发展面临七大困境：2009 年以来，随着 “四万亿” 计划的开展，各种基础设施项目和新区建设项目层出不穷，作为地方政府的融资工具，城投公司、城建开发公司等融资平台开始了大规模的举债活动，其间出现了一些过度或者违规举借债务的行为。截至 2014 年，中央政府对地方政府启动了存量债务清理甄别工作，通过甄别后债务统计，地方债务总量达到 15.4 万亿元。2020 年以来，随着大量城投债的暴雷，清理隐性负债已经成为制约城投公司发展的重要因素。随着国家对地方政府投融资平台的进一步调控，政府性融资职能基本剥离，许多平台公司从多角度、多方面对转型方向进行了有益的探索，例如从工程型向经营型转变。然而，许多平台公司长期服务于地方政府投融资，企业自身经营管理能力较弱，无论是地方政府还是投融资平台自身，都缺乏对转型方向的明确定位。地方投融资平台由于业务性质和导向，一直延续政企不分的组织结构，法人治理结构缺失。公司人、财、物都由政府直接管理或间接管理，基础设施建设资金的筹集、管理和使用由政府决策，在实际经营过程中，基本遵循政府指令运营，以政治效益和社会效益为先，经济效益较差；企业缺乏自主性，效率低下。地方政府投融资平台的工作涉及规划、拆迁、工程建设、经营管理等多个方面，相应的人才储备不足，满足不了现有的投融资业务和开发建设需要，难以满足市场化转型的要求。同时，许多管理人员大多是从当地政府部门抽调而来，存在缺乏忧患意识和创新意识，没有一般市场主体的独立性和前瞻性的问题。在城市发展过程中，各省市区县均积累了大量存量资产，但这些资产资源长时间分散于各个部门单位，缺乏领导或信息系统，很多存量资产资源处于低效利用甚至闲置状态。融资平台只承担建设任务，后期的管理运营大都移交地方政府相应职能部门，从而无法获得净现金流流入。投融资平台的偿债能力和信用，过去由政府提供信用背书，其融资业务深受资本市场的欢迎。投融资平台积累了过度融资的风险，有时为了完成融资任务，地方政府及金融机构常涉及重复抵押、平台互保、违规放款等不规范操作。“以旧还新” 、 “融资挪用” 等情况时有发生，存在投资风险。引入社会资本进行国资混改是现阶段国企改革的途径之一，但区县所属国有企业产业层次处于产业链的低位，部分国有企业的业务范围和投资领域相近，运作效率偏低，难以形成产业规模。有些国企管理层缺乏改革意识，对混改的目的和方向认识不清，同时由于抵触情绪和缺乏进取精神，都增加了混改的推进难度。这七个困境，个个致命，但排在首位的依然是转型方向问题，因为这是战略层面的事情。战略层面问题不明确，后续的治理机制、资本运作等运营层面的问题就无从谈起。整体而言，传统城投公司转型有四大路径，分别是建筑工程、商业产业、公共事业与地产投资。城投公司向建筑工程领域转型具备天然优势，基建投资本就是大多数城投公司最重要的主业之一，在项目前期的规划立项、投融资、土地整理、后期运营环节具备丰富的经验。同时，部分城投平台除了对外发包、代建业务外，也有自有建筑施工业务板块。但受限于成立时间短、以往重视程度不足等原因，自有施工能力往往不足、资质也通常不高。所以，并购当地高资质的施工企业进行产业链延伸，是基建开发类城投公司 “脱虚向实” 的最佳选择。向商业实体转型是大多数城投公司的选择，此类城投公司兼具产控平台和实体经营的双重属性。对于城投类公司而言，在属地具备庞大的资源优势，故而天然承担着外埠企业引入、本地企业孵化的职能。如合肥建投，通过 “以投带引” 的方式，在合肥落地了大量优质项目。选择此路径的城投公司，需要具备较强的产业发展实力，或者对区域资源禀赋要求较高，同时需要地方政府的大力支持，以持有优质的工商产业公司股权。除此之外，在 “乡村振兴” 大的政策背景下，城投公司可以积极挖掘当地县域经济的资源与禀赋，通过与当地企业合作，或成立产业基金的形式孵化优质项目。很多城投公司天然就具备当地公共事业的运营职能，如高铁站、停车场、城市管廊、水电煤气类的运营等。但这类运营标的通常公益性质明显，在地方财政的压力下，很多项目难以实现良性现金流。在此背景下，城投企业可将公益性业务与市场化业务分类经营，由专门子/分公司单独负责管理和经营，不断尝试将行政指令等方式承接任务的模式向国有资本授权管理体制下的契约化模式转变，按照市场化的方式推进新时代基础设施建设任务。同时，对于半市场化业务（如高铁站、停车场、高速路）运营等，应向发达地区借鉴经验，探索智慧交通、路衍经济、TOD 等模式的应用场景，切入广告、商业运营等高附加值环节，以实现收益的最大化。对于此类业务，城投企业通常有两种切入方式。一是很多地方城投公司，在早年由于各种方面的原因（如政府抵债、烂尾楼接盘等）拿到了土地，迫于无奈就进行地产开发，由此进入该领域。二是在房地产调控的背景下，地方政府大量土地流拍，迫于压力，所以 “城投公司拿地、地产企业代建” 的模式就应运而生了。但无论哪种方式，城投公司向地产公司转型也是不错的选择。如苏高新集团，通过几次业务结构调整，不断的形成清晰的主业，围绕城建、置地和产业三大板块进行综合布局，每个板块之间进行有机联动。必须指出的是，无论何种转型思路都面临着巨大挑战，毕竟隔行如隔山。因此，充分挖掘自身禀赋就成了胜败的关键。很多企业或固守着传统思维裹足不前，或病急乱投医似地四处投机，这都不是好的战略选择。对于大多数城投公司而言，其核心优势就是属地资源，所以到底该怎么利用这一战略杠杆就成为了关键。在前期，通过与其他企业合作是必然的选择，在干中学、在学中干。但既然是 “学” ，就要有学生的心态。必须要动心忍性、目炬未来，构建渠道互通、业务互动、优势互补、资源共用、利益共享、风险共担、共同发展的联动互惠机制。充分发挥市场化机制，而不是处处强势，事事主导，占尽便宜。
