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2023产城发展畅想:探寻城市服务产业发展的答案
来源: | 作者:彭锐 和君咨询资深合伙人、产城发展事业部主任 | 发布时间: 2023-01-03 | 832 次浏览 | 分享到:

在历史的长河里,2022年也许总将归于平凡,但是对于生活在这个时代的人们来说,2022年绝对是一个令人唏嘘不断、记忆深刻的多事之秋。无论是关系到千家万户生命安全的疫情起伏,还是经济发展过程中一场场灰犀牛、黑天鹅事件,甚至是社会政治生活中对于未来中国发展意义非凡的党的二十大,过去的一年几乎每天都在发生“重大事件”,都在创造不一样的历史。笔者按照惯例于年末岁初展望新年,全然没有过去那般淡定从容,更多的是身居变世的如履薄冰,本文努力在日益不确定的环境中,发现2023年那些确定性的东西,以飨读者。

三箭齐发,救治的是金融危局

2022年的初冬,随着证监会宣布恢复上市房企和涉房上市公司再融资,标志着金融监管当局在信贷、债券和股权三个融资渠道全面向房企放开,三箭齐发使房企自“三条红线”政策以来的险恶融资环境被彻底逆转。随后,房地产的利好还有不少,如中央高层开始重提房地产是支柱产业,年底的中央经济工作会议提出要“确保房地产市场平稳发展”,越来越多的城市放开限购限贷政策等。本次政策风向的逆转会像过去历次房地产调控转向那样带来房地产市场的强劲反转,重启地产黄金时代吗?笔者的答案斩钉截铁:不可能!

第一,支撑房地产上一个周期狂飙突进的基本面已经完全改变。人口红利、货币红利和城市化红利是长期支持房地产快速增长的三大基本面。人口方面随着刘易斯拐点到来,老龄化日益严重的中国购房黄金年龄25-40岁年龄段人口总量已经多年下滑,这意味着中国的住宅需求在长周期角度也已见顶。在货币方面,虽然中国的M2继续保持了较大增长,但是由于居民部门的负债屡创新高,导致老百姓手里的“子弹”已经不多,更重要的是“房住不炒”的政策压力和房价上涨预期的逆转使房地产资金池的吸金魔力不再。从城市化发展看,中国城市化已经进入存量提升为主的下半场,城市快速扩容和大拆大建的时代已经结束。三大基本面均向不利于房地产快速发展的方向转化,可以说房地产的黄金增长期已经结束。

第二,本次政策救市本质并不是要让房地产重回黄金年代,而更多是为了保经济增长,控金融风险。这其中既包括金融机构本身的风险,也包括建立在土地信用基础上的地方政府和平台公司债务风险。房地产的投资开发本质属于金融行业,地根的扩张背后推手是银根的扩张,地价和不动产价格的剧烈下调也必然对银根产生巨大的收缩作用,这在中国经济下行压力不断加大、金融风险不断累积的情况下,其潜在破坏力是巨大的。因此,本次“三箭齐发”本质是缓释房地产市场大幅下行带来的风险冲击,救的不是房地产而是金融危局。整个房地产市场,该出清的还是要出清,“出来混,还是要还的”,政策的目的是让脓包破裂的出血相对小一些,对整个经济机体的破坏相对平和一些,房地产走出泥淖,回归发展常态的时间能早一些。正如中央经济工作会议所言,要“推动房地产业向新发展模式平稳过渡”。而这个新发展模式一定不是过去的高增长、高杠杆和高周转发展模式,对此,不仅房地产从业者应该有清醒的认识,过去依赖土地财政的地方执政者也务须头脑清醒。

有效率的基建投资,地方政府自救的牛鼻子

2022年,国家改委新增3.65万亿专项债的盘子支持地方政府进行基础设施建设,而明年这一数据料将继续增长,有专家预测会超过4万亿元。中央经济工作会议表示,明年要“继续实施积极的财政政策”“保持必要的财政支出强度,优化组合赤字、专项债、贴息等工具......要加大中央对地方的转移支付力度,推动财力下沉,做好基层‘三保’工作”“要通过政府投资和政策激励有效带动全社会投资,加快实施‘十四五’重大工程,加强区域间基础设施联通。政策性金融要加大对符合国家发展规划重大项目的融资支持”。由此可见,明年的投资特别是政府端的投资仍然是保增长重中之重。在房地产荣光不再、土地财政枯竭的背景下,基建投资也是地方政府破解资金困局、发力区域经济发展和城市建设不多的抓手。
基建投资是典型的投资拉动,各种数据表明,投资拉动的效率正在不断走低,这也是中央政府坚持不搞“大水漫灌”的原因。地方政府的基建投资由于机制体制方面的硬伤,再加上多年基建投资,效益好的项目越来越少,大量的新基建普遍缺乏清晰盈利模式,这使得地方政府的投资效率普遍下滑,同时导致债台高筑。基建投资不可不投,如何降低投资后遗症,尽可能提高投资效率变得更加重要。

首先,即是政府投资要尽可能坚持市场化导向,通过整合市场化专业机构做好可行性研究和项目投资策略研究,并且通过市场化机制撬动社会资本共同参与,借助社会资本的市场化能力降低项目投资决策风险和投融建管运的综合风险。其次,要深入研究中央政策,提高重大项目的策源能力,“跑部进钱”,增资增项,用足国家和省级相关的专项资金和各类金融扶持政策,降低项目的资金成本和市场化盈利门槛。再次,在基建投资方向选择上要优中选优,选择当前市场化盈利能力强或未来盈利能力会增强的领域,例如:“双碳”战略背景下的节能减排和新能源领域(包括清洁能源、储能、智能电网、充换电基础设施等),提高城市治理能力的数字经济基础设施领域,能够为城市主导产业发展带来乘数效应的重大产业基础设施(如产业共享车间、公共实验室、技术创新中心、供应链物流基础设施等),民生保障补短板领域,如疫情冲击下的医疗卫生基础设施及教育、养老、保障性用房等,落实区域重大战略和推进一二三产融合的乡村振兴领域等等。最后,在基建投资模式上不断创新,在市场化原则下,坚持专业的人做专业的事,用好的商业模式充分调动政府、地方国企/平台公司、社会资本、产业龙头、专业服务机构和运营机构的积极性,实现多方长期共赢。

基础设施REITs加速扩容,但远水难解近渴


今年5月份国务院办公厅发布《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》,提出“探索建立多层次基础设施REITs市场”以来,国内基础设施的公募REITs发行提速明显截至目前,上交所和深交所上市的REITs已经达到24只,发行规模达到783.61亿,资产类别包含了仓储物流、生态环保、交通、产业园区、能源和保障性租赁住房类等。其中今年新上市REITs就有13只,发行规模合计419.48亿元,并且受到了市场上普遍的欢迎,大部分REITs产品均产生明显溢价。不难预见,2023年REITs发行速度和底层资产丰富度都会进一步提升,按照发改委投资司副司长、一级巡视员韩志峰的预测,2023年将超过60只,总发行规模超过2000亿。从目前发行的产品看,交通、产业园区和保障性租赁住房类最多。未来,能源为代表的新基建类产品会明显增加,这些都是政府基建投资的重点领域,通过REITs的确可以有效盘活存量资产,形成流动性溢价,对于帮助相关企业特别是国有平台公司降负债、优结构、控风险意义重大。然而,笔者认为,从长周期看,我们无论如何高估基础设施REITs的意义都不为过,但是从短期来看,特别是当我们展望2023年这样一个时间尺度看,它对很多政府及其平台公司来说,仍然是远水,解不了近渴。

一方面,由于税收、特许经营和产权转让等相关法律法规并不成熟,目前的REITs在法律法规和税收方面仍然存在很多瑕疵,整体还是处于试点状态,按照我国目前每年基建投资额大约在20万亿的水平估算,即使2023年基础设施REITs总发行规模累计达到2000亿(历年的总和)相对于一年的基建投资额也只能说是杯水车薪。另一方面,优质的轻资产管理团队和具备良好盈利能力的项目整体稀缺,以目前发行成功的园区REITs为例,其基础资产基本上是北京中关村、上海张江,深圳蛇口及苏州工业园区等中国最顶级的产业园区,这些项目的成功并不具有普适性,示范试点价值大于实际意义。因此,对于大多数政府的大多数基础设施资产包而言,临渊羡鱼不如退而结网,苦练内功,提升项目自身造血能力才是王道。

EOD开发Vs城市更新,不同城市的不同命题


两年前,笔者与某上市房地产央企就未来企业战略沟通,对方明确提出了以房地产开发为主体,城市更新和片区开发为两翼的新战略,把公司未来的业务增量压在“两翼”上。两年过去了,城市更新依旧热闹非凡,各地相关政策也都在密集出台,愿景集团及其“劲松模式”风头无两,标杆级明星级的更新项目也不断涌现,但是片区开发却由于房地产市场下行而走向了死胡同,几乎找不到不靠土地平衡收益和现金流的片区开发项目,所以在当前的地产形势下也就几乎找不到经济可行的片区开发项目,现在还在艰难推行的片区开发项目大多都是肩负政治使命的地方国企。而另一个新概念,EOD开发近几年来却突然升温,大有替代片区开发之势。2023,EOD开发和城市更新是城市开发建设领域最热门的两个关键词。
EOD,英文全称是Ecology-Oriented Development,即生态环境导向的开发模式,官方的标准定义:是以生态保护和环境治理为基础,以特色产业运营为支撑,以区域综合开发为载体,采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式,推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合,统筹推进,一体化实施,将生态环境治理带来的经济价值内部化,是一种创新性的项目组织实施方式。从这个释义可见,其本质也是一种片区开发,需要统筹区域的产城综合开发与运营,只是在项目包中包含了生态环保类项目,由于生态环保类项目的公益性强,不少项目的收益性较弱,同时融合的产业体系更加复杂,因此在操盘上对专业能力的要求更加综合,往往需要组建更为复杂的联合投资、开发和运营团队,操作模式更加复杂。EOD开发从2016年就开始探索,早期与一般的片区开发项目类似,盈利几乎全部依赖于土地出让收益,近年来土地市场下行的背景下如此复杂的的开发模式却逆势大火,原因其实很简单,因为这类项目面临更好的政策环境特别是融资环境,EOD+乡村振兴,EOD+双碳,几乎是这类项目包装的标配。“政府相关资源的特许经营权收益+产业税收返还+政策性资金注入+工程盈利”成为替代土地收益能够确保项目经济可行的盈利和现金流来源。更加公益的EOD开发要市场化的运作,难度相当大。

EOD开发的特质决定了,寸金寸土的一二线城市,可供包装的生态治理和乡村振兴类项目空间欠缺,所以大头只能出现在三四线城市,推进的关键是合理的项目包装能够尽可能地争取政策性资金和开发性金融工具的支持,把项目包做大以做足工程盈利空间,而确保项目收益的最大变量还是来自于产业运营产生的相关收益,这是三四线城市政府和EOD投资商共同面临的课题。相比之下,城市更新虽然也有政府支持,但是最终的推进却是各利益相关方市场化博弈的结果,算好市场账,分好市场蛋糕是城市更新项目的关键。三四线城市增量土地空间相对富裕,再加上城市更新后的溢价空间也较小,城市更新的推进动力不足,一二线城市才是城市更新的主战场。在当前的市场环境下,房地产市场式微,多元利益博弈加剧特别是政府对发展产业诉求的增强,使一二线城市更新的难度也在不断加大,同样对政府和投资商形成了巨大挑战。这既需要政府在政策上进行突破(例如深圳政府近期大力推动的工业上楼),同时也需要投资商在投融资模式及产业运作能力方面实现突破。

有温度的城市治理是竞争力,更是生产力

大疫三年,从封控到放开,每个城市都在这场防疫战争中交出了自己的答卷,从防疫的人本理念到城市公共服务的供给能力再到整个城市系统运转的效率,城市治理能力高下立判。类似地,今年夏天西部不少城市的限电拉闸风波,在双碳战略下未来日益紧张的能耗指标和碳汇指标都会影响到城市的发展。在城市竞争不断内卷的时代,产业争夺大战本质上是综合营商环境之争,政策、市场、人才和资本固然重要,但都不过是增加城市竞争力后面的“0”,而最前面那个具有决定性作用的“1”却是这个城市保障企业能够正常发展,产业要素能够正常供给,企业员工能够正常生活的能力。换言之,有温度的城市治理能力作为城市营商环境的支撑不仅仅体现为城市的竞争力,更是为城市产业发展保驾护航的生产力。

提升城市治理能力首先是一个执政为民的理念问题,它不仅仅是一个口号,而是能否上下同欲,落实到城市管理和服务的方方面面,于细微处见真章。其次,这是一个资源有效投入问题,需要政府财力等资源的投入,特别是在交通、物流、医疗、教育、能源、数字基础设施等基建上的有效投入。再次,这也是一个能力建设问题,所有的公共服务高质量供给的背后离不开高效组织运营体系,这需要好的机制能够发动专业团队的贡献,可持续的利益安排以及不断精进的管理运营提升,在这方面政府平台公司大有可为,空间巨大。最后是一个品牌传播问题,浙江、广东等地在疫情放开后快速推进海外合作的一波宣传相当吸睛,这不仅仅是因为顺应了社会潮流,也和这些地区善用媒体,善做推广密不可分。

打造千亿产业集群,城市产业发展的关键命题


后土地财政时代,政府最终必须回归发展产业做大税收的可持续发展模式上来,产业竞争成为城市竞争的胜负手。正如笔者在《千亿集群是城市高质量发展必需的“产业名片”和“经济底座”》(点击蓝字阅读)一文中所述:无论是经济发展史还是城市发展史上,几乎所有的现代城市的兴起和发展都是一部本地优势产业的成长史。产业发展有其固有规律,吨位决定地位,规模和增速共同决定了产业发展的势能。大量事实表明,加快培育规模型的产业集群将有助于城市与产业形成良好的互动发展,不仅产业发展的韧性可以显著提升,也使城市在城市建设、人才吸引、资源聚集方面得心应手。根据2021年的最新统计,在未统计四大直辖市下设各区的情况下,GDP超过千亿的城区已达34个。浦东新区GDP高达1.5万亿,北京排名第一的海淀也已逼近万亿,深圳南山区则达到7千多亿。如果一个城市有一到两个千亿GDP的产业集群打底,整个城市的产业发展势能就能明显上一个台阶。因此,在二十大提出新时代新征程的中心任务背景下,各地政府需要进一步谋篇布局,破解以发展千亿产业集群作为高质量发展,推进中国式现代化建设的关键命题。

产业发展是一个跨越周期的长期任务,但是锚定本地产业发展的主赛道,完成发展的系统思考,形成产业发展的顶层设计却是时不我待。可以看到2023年,将会有更多的城市在发展本地优势产业,推动产业集群的规模化、生态化发展方面展开行动。而在百年未有大变局的时点,传统产业转型升级和新兴产业快速发展都客观上形成产业在空间上重构的重大机遇,这对于产业强市是挑战,对于产业落后地区则更多是机遇。

青萍起于微末,在疫情放开、发展周期重启的2023年,城市发展的十字路口,一些不起眼的举措可能会决定未来几十年中国的产业格局和城市格局。如何发展千亿产业集群,笔者也将在新的一年里继续推出“城市如何打造千亿产业集群”系列文章,敬请关注。



2023年的新年钟声已然敲响,在经历了太多故事的2022年之后,相信很多人都感受到了厚重的历史感。正如很多“阳康”的人感慨人生仿佛已经在这次养病前后重新翻篇,2023年注定会成为新时代新征程的开启之年,许多新元素已经注入,新的规则和标准正在形成,新的格局正在酝酿,产城发展的房地产黄金时代已经过去,城市必须在如何更好地服务产业发展上找到正确的答案。2023,破题之年,也是发轫之年,抄作业已无可能,甚至作业都需要重新命题,城市执政者和产城发展的投资者都要有重新上路的心态,告别旧观念,拥抱新时代,创新就意味着新的发现,创造使一切皆有可能。


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