三四线城市开发区的困境与出路

过去十多年，随着中国城市化、工业化进程加快，特别是2008年后4万亿政策的刺激，中国三四线城市大量涌现开发区建设的热潮，保守估计，平均每个县级单位有一个以上开发区。

近两年，随着中国经济增速换挡、产业结构调整以及地方政府债务严控风险政策等一系列因素作用下，三四线城市开发区大量过剩，问题日益突出，主要体现在以下三个方面。

NO.1 历史债务包袱沉重

首先，开发区的建设,资金问题多以地方政府融资平台方式解决，中央43号文件以及后续规范约束地方政府举债的系列文件，使得这一融资模式后续难以为继，直接导致开发区建设缺乏新的增量资金。

其次，开发区建设土地征收和挂牌出让缺乏长远规划，没有形成良性循环，以政府为主体完成大片土地收储后，大量存量土地未能及时完成挂牌出让，形成过剩，不能及时回笼资金覆盖一级开发成本，给地方政府造成巨额债务负担。

最后，历史债务包袱消化和风险化解每年要占用大量财政资金，进一步限制开发区的闲置资产盘活和产业发展。

NO.2 产业空心化问题突出

主要有三方面的原因，其一，开发区内大量闲置土地一直未能完成招商，造成产业缺位。

其二，部分已招商项目，因种种原因一直未能投产，项目没有落地。

其三，原有部分招商项目受环保监管趋严、金融去杠杆、中美贸易战等影响成为产能过剩的项目，亟需产业结构调整和企业转型升级。

在产业空心化的现实压力下，大量开发区存量土地没有办法形成税收回流资金支持地方经济发展，从根本上制约开发区政府从土地财政模式向产业税收财政模式的转型。

NO.3 体制机制束缚

第一，市场化改革进展缓慢，近些年各地均不同程度的启动了开发区的市场化改革，但迫于历史债务、人才、机制等等问题进展缓慢。

第二，开发区产业公共职能发育滞后，招商任务完成后，没有及时进入营商的阶段，项目大部分处于各自发展，独立承担市场竞争的压力，在政策、人才、资金、技术、市场等公共服务方面缺乏有效支撑，如2018年的流动性危机直接导致大量开发区的企业陷入困境。

NO.4 破局之道

上述三大问题成为未来一段时间内压在三四线开发区头顶的三座大山，制约着开发区存量资产盘活、优质企业升级、产业转型升级等瓶颈的突破。笔者认为，当前阶段可沿着以下三条主线尝试三四线开发区困境的破局，在发展中逐步化解历史包袱。

一是通过产业转型推动区域发展。顺应中国经济结构调整和产业转型大趋势，深刻理解中国新兴产业价值链布局特点和趋势，用本地优质资源嫁接新兴产业价值链，在全国甚至全球范围内通过整合技术、资本、人才、市场等新兴产业价值资源与本地开发区优质资源融合共生，培育支柱产业集群，为开发区注入强有力的产业内核。

二是从招商到营商，从硬环境到软实力。以政府或平台公司主导搭建产业公共服务平台，从产业价值链和企业全生命周期等维度发力，持之以恒的打造产业和企业一站式服务平台，打造人才生活、企业生长、产业发展的软环境，构筑开发区可持续发展的软实力。

三是创新体制机制。加大在内外部资源整合、金融资本对接、技术人才引进、行政审批便利化等方面的创新力度，一切以有没有推动开发区资源盘活、企业成长、产业集群壮大、全球影响力提升为标准推动开发区的改革创新工作，让创新成为推动开发区发展的核心动力。

欢迎关注微信公众号【和君产城发展研究中心】