整体回溯我国国企改革历史，用时间轴串起改革逻辑
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作者:林海峰 和君咨询高级咨询师
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发布时间: 2021-04-19
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改革开放40年来，我国国企改革大致可分为4个发展阶段：
第一阶段（1978-1992年），是我国国企改革的起步探索期，最主要体现在前期的激进式承包制改革，以及渐进式的股份制改革探索这两点上；改革特点呈现出摸着石头过河的特点，普遍采取先试点后推广的模式，是一场自上而下积极推动和自下而上的激情涌动相结合的破冰之旅；
第二阶段（1992-2003年），是我国国企的脱困改革期，90年代中期后，我国国企普遍陷入经营困境，1997年朱镕基提出三年国企改革脱困的任务，掀起一场声势浩大、影响深远的国企改革运动，本次国企改革集中体现在抓大放小、关闭破产、建立社保体系三大改革措施上；
第三阶段（2003-2013年），是我国国企的监管改革期，2003年后，伴随国资改革和国资监管日益成熟和深化，国资监管部门——中央和地方各级国资委相续成立，我国国企改革进入国资监管新时代；同时，伴随国有中小企业改革和困难企业关闭破产进入扫尾阶段，中国国有企业改革逐渐进入到以大企业改革为主的阶段；
第四阶段（2013-至今），是我国国企的深化改革期，十八届三中全会再次启动了国企全面深化改革，并成为本轮经济改革的焦点之一。本轮国企改革的顶层设计色彩最为明显和浓烈，改革思路与配套政策也最为系统严密，当前正处于改革推进期，其效果和经验还有待近一步总结和观察。
第一阶段（1978-1992年）：起步探索期
在国企改革之前的计划经济时代，国家财政主要靠国有企业上缴的利润，政府对国有大型企业进行全面的计划管理，具体体现为：“企业的生产计划政府统一下达；生产资料政府统一调拨；生产出的产品政府统购包销；企业财务政府统收统支”， 企业完全缺乏独立性。一切以计划方式配置资源的计划经济体制，越来越暴露出它的弊端，严重束缚了国有经济的发展。1978年改革开放后，我国国企改革也在农村改革取得重大突破后，伴随城市改革而逐渐提上日程。
从上世纪80年代初到1992年，为我国国企改革的起步和探索阶段。这一阶段的国资改革最主要体现在前期的激进式承包制改革，以及渐进式的股份制改革探索这两点上。
01 承包制改革
■ 承包制改革历程
1981年10月国务院批转《关于实行工业企业经济责任制若干问题的意见》，规定国家对企业实行经济责任制，在分配方面可以采取利润留成、盈亏包干和以税代利自负盈亏三种经济责任制形式。
1982年，国务院批准在首都钢铁公司、原第二汽车制造厂等8家大中型国有企业进行承包经营责任制的试点，同时，又进一步对3.6万家工业企业实行了“定额上缴、超收归己”的改革，从而形成国有企业的第一轮承包高潮。
1983年初，有人提出“包字进城，一包就灵”的口号，主张在城市工商业中全面推行企业承包制。短短两三个月，全国国营企业普遍实行了利润包干制。
1987年3月，六届人大五次会议通过的《政府工作报告》中提出第一次明确肯定了承包制。
1987年8月29日，原国家经委、原国家体改委印发《关于深化企业改革、完善承包经营责任制的意见》。《意见》指出，实行承包经营责任制，必须坚持“包死基数、确保上缴、超收多留、欠收自补”的原则，兼顾国家、企业、职工三者利益。截至1987年底，全国预算内工业企业承包面已达78%，其中大中型企业达到82%，承包一年以上的大中型企业占64%；这是国有企业的第二轮承包高潮。
经典事件：首钢承包制
在改革的前3年，首钢利润净额年均增长45%，上缴国家利润年均增长34%，是当时全球钢铁公司年均利润增长率的2.4倍，首钢承包制一时成为改革成功的代表。
■ 承包制改革的历史意义和局限
承包制在意识形态争论的压力下开始，其本质是试图回避产权问题，绕过所有制改革的一种迂回策略，是在不触动原有体制的情况下一种积极探索，是一种符合当时历史的巨大进步。承包制首先是一场体制革命，是对计划经济时代行政管控企业的一次冲击；承包制又是一次管理转型，是用放权让利的简单方式进行的企业管理方式转型。
承包制改革是一场较为激进的改革，但在形式上仍然属于控制权改革的范畴，虽然触及所有权的一个核心内容—剩余索取权，但是毕竟没有触碰到改革的核心—产权改革，这也注定了本次改革存在重大的局限性。
02 股份制改革探索
■ 股份制改革的探索历程
在1978年中共十一届三中全会后，我国农村的某些社办企业，为扩大生产能力，自发地采用了集资入股、股份合作、股金分红的办法，使企业规模越来越大，企业经营充满活力。
1983年，第一家股份制企业深圳宝安联合投资公司成立。1984年7月20日，北京天桥百货股份有限公司成立，这是中国第一家股份有限公司，可以公开发行股票募集社会资金。
1986年 12月5日，国务院作出《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》，提出各地可以选择少数有条件的全民所有制大中型企业进行股份制试点。
1990年12月19日上海证券交易所正式开业，但是大规模的股份制改革还没有进入实施阶段。
1992年，邓小平南方讲话肯定了股份制，国有企业股份制改造才获得了突破，国有企业的股份制试点向规范化方向发展。国家体改委会同有关部门制定并发布了《股份制企业试点办法》、《股份有限公司规范意见》、《有限责任公司规范意见》以及股份制企业财会制度、人事管理制度等14个引导性文件，加强了对试点工作的领导。在原有的基础上，1992年又新批准建立了近400家股份制试点企业，到1992年年底，全国股份制试点企业达到3700多家，其中有69只股票分别在上海和深圳证券交易所公开上市。同时批准9家国有企业改组为股份公司，并到香港和境外上市。
■ 股份制改革探索的重大历史意义
产权制度是市场经济运行的基础，股份制改革探索已经超越了承包制的控制权改革范畴，触及到社会主义市场经济体制建设的核心——产权制度改革，使国有企业逐渐成为适应市场经济发展要求的、自主经营的合格市场主体，成为微观经济发展的主导力量之一。同时，股份制改革为后来大中型国有企业的脱困、主辅分离和走向资本市场等全面改革提供了基础和保障。
03 第一阶段国企改革特点
本阶段的国企改革，由于意识形态的局限、历史经验的不足等原因，总体上缺乏顶层设计，呈现出摸着石头过河的特点。很多重要改革时刻都是由核心领导人的推动而展开。这种改革模式符合我国当时特定的历史条件和政治环境，而且普遍采取先试点后推广的模式，是一场自上而下积极推动和自下而上的激情涌动相结合的破冰之旅。但是，由于这次改革总体上缺乏顶层设计，也必然存在着一定的历史局限性，这一局限性的打破要靠下一轮深入改革才能打破。
第二阶段（1992-2003年）：脱困改革期
在经历持续大规模投资之后，至90年代中期，我国很多产业转向过剩，尤其是轻工纺织行业。对这种情况，我国企业对此没有任何准备，致使生产经营状况极剧恶化。中国工业统计年鉴数据显示，1994-1995年国有工业企业亏损额分别高达482.6和639.6亿元，分别占工业企业亏损总额的62.5%和53.4%。
在当时，国企没有其他资金来源，所需资金主要靠银行贷款，不少企业靠银行贷款发工资、交税费、付利息，生产经营已难以为继，并形成大量的银行不良资产。为了缓解企业过度负债，工、农、中、建四大银行，各自设立资产管理公司，总共从国有企业划入1.4万亿不良资产，有的实行了债转股。
1997年朱镕基总理提出三年国企改革脱困的任务，掀起一场声势浩大、影响深远的国企改革运动，本次国企改革集中体现在抓大放小、关闭破产、建立社保体系三大改革措施上。这一阶段的国资改革，明显不同于上一阶段自下而上、摸着石头过河的渐进式改革，而是一场政府主导、自上而下、具有明显顶层设计的国企改革。
01 抓大放小
■ 中小企业改革以“放开”为主
国有中小企业改革的过程，实际就是国有经济从中小企业层面主动退出的过程。这项改革主要由地方政府推动，因为许多国有企业很困难，地方政府急于甩包袱。
改革的具体方式是产权制度改革加上身份置换。
产权制度改革的最主要方式有两种：一是企业出售；二是面向内部的改制，把企业改成经营者持股、职工持股的企业。
所谓身份转换实际是一种补偿，以减少改革的阻力。国有企业改制前先和职工解除劳动合同关系，依照劳动法要给予经济补偿。
这项改革涉及到十多万家国有企业、上百万家的集体企业，以及四、五千万职工，涉及面非常大。
■ 重点抓住大型国有企业改革
大型国有企业改革是本阶段改革重点，主要改革内容包括：一是加快现代企业制度建设，积极推行规范的公司制和股份制改革，完善法人治理结构，深化企业内部分配、人事、劳动制度改革，建立激励和约束机制。同时，鼓励符合条件的国有大型企业改制上市。二是建立企业优胜劣汰的机制。从战略上调整国有经济布局和改组国有企业，支持具有优势的大公司大企业集团进一步做强做大，使之成为国民经济的重要支柱和参与国际竞争的主要力量。三是减轻企业负担和历史包袱。结合国有商业银行集中处理不良资产的改革，成立四家金融资产管理公司，确定对符合条件的580户国有大中型企业实施债权转股权。
02 国有困难企业的政策性关闭破产
1997年亚洲金融危机爆发，之后的经济状况进一步严峻，东北等老工业基地危机重重。朱镕基副总理决定实施三年脱困计划，并决定在全国强制淘汰、压缩一千万纱锭，相应的职工下岗分流，缓解产能过剩。最多时国有企业下岗职工超过两千万，几万家国有中小企业转制、上千家被并购，几百家企业破产，是一场波澜壮阔企业革命。
这一改革举措是空前规模的结构调整。国有困难企业的政策性关闭破产工作的特点：一是完全由政府组织操作。每破产一户企业都由政府组织清算组进入企业，实际是给职工做政策解释工作，保持企业的稳定。二是政策上保证安置职工。所谓保证安置职工，就是在政策上保证每个破产企业职工在下岗后可以拿到一笔安置费。通过这种方式，大量困难国有企业退出了市场。
03 社会保障制度建设
作为国企改革的配套制度，社会保障制度在这一阶段得到全面启动和发展，成为这一阶段改革的鲜明特色，为我国社会的稳定发展做出了巨大贡献，也为后来的住房、医疗、社保等一系列改革提供了坚实基础。
04 混合所有制改革探索尝试
20世纪90年代中期以后，国有企业迫于财务困局，开始进入大规模的所有权改革探索阶段。由于受到意识形态的约束（不能搞私有化）、非国有资本短缺约束（民间资本较少），很多国有企业选择了混合所有制改革，比如万科对国有资源的利用、联想管理层对资产形成贡献的股份化等模式。
混合所有制改革具有渐进性，并且与企业重组交互进行，其发展逻辑体现为：1）所有权改革从最基层和最小的国有企业依次向更高层和更大的企业推进。2）民营化从面向内部人逐渐面向外部投资人。3）很多企业的所有权改革并不是一次性整体出售，而是通过股权多元化来降低国有股比例、形成混合所有制格局，以及通过第二次、第三次改制不断降低国有股比重，一些企业完全实行了非国有化，但相当多的企业仍然保持了国有控股。4）一些规模较大、地位较重要的国有企业仍然维持国有全资或控股，但是他们通过分拆改制、合资和上市方式实现与会的部分私有化，并可将母公司资产不断装入子公司的方式加深私有化程度。5）借助非国有企业崛起带来的竞争效应和示范效应，促进国有企业改革，同时充分利用非国有企业崛起给国有企业所有权改革和重组带来的缓冲作用；6）部分改制企业的混合所有制和股权多元化状态能保持相当长时间，但是股权结构具有动态性。7）混合所有制提供了一个相对开放的股权结构，国有股比例逐渐下降，非国有股比例逐渐上升，可能是一个长期趋势。
第三阶段：监管改革期（2003-2013年）
2003年前后，国企改革的形式逐渐清晰，国有中小企业改革和困难企业关闭破产进入扫尾阶段，剩下的都是状态相对较好的大企业，中国国有企业改革逐渐进入到以大企业改革为主的阶段。从2003年，伴随国资改革和国资监管日益成熟和深化，国资监管部门——国资委的成立，使国企改革和监管进入了新时代。同时，在此阶段，围绕2004年“郎顾之争”这一焦点事件，产生了一场空前的国资改革争议，这一争议一直困扰我国国资改革直到十八届三中全会。
01 国资委的成立开启国资改革和监管新时代
国有资产管理体制改革之前，对国有大企业的管理体制是多头管理，许多部门都可以直接对企业发号施令。这样的管理体制造成的问题是：企业的经营责任说不清，因为企业的重大事项都是政府决定的；政府的管理责任也说不清楚，因为存在多头管理。
对于国企监管方式，1993年党的十四届三中全会决定就提出：“对国有资产实行国家统一所有，政府分级管理，企业自主经营的体制”，要“积极探索国有资产管理和经营的合理形式和途径”。党的十五大报告提出，“建立有效的国有资产管理、监督和运营机制”。1999年党的十五届四中全会关于国有企业改革与发展的决定提出：“国家所有，分级管理，授权经营，分工监督”等。90年代以来，国家和中央已经意识到国有资产管理体制改革的重要性，但一直无法有效落地。
2002年，在党的十六大报告中提出：“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权力、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”。在此背景下，国资委作为国有资产出资人代表机构而成立，开启国资改革和监管新时代。国资委的成立，初步实现了出资人职能的一体化和集中化。在政府层面明确了责任主体，责任的清晰化使国有企业改革向前迈进了一大步。国资委成立后，着手建立国有资产管理制度，建立委托代理关系和对国有企业经营者的激励约束机制等一系列重要制度。
国资委的成立，促进了国有大型企业的全面深化改革，促进了大型国企走向历史舞台，是国企改革迈上了新台阶。
02 大型国企走上历史舞台
■ 通过主辅分离、启动上市等方式促进大型国企全面改革
大型国企尤其是央企，通过主辅分离、剥离资产等方式进行改制上市，推进股权多元化发展混合所有制经济，2013年前后中央企业的净资产67%已经进入上市公司，央企已经全面走向资本市场并全面提升资产证券化水平。这一系列改革和措施，促进了大型国企的法人治理结构和内部管理走向成熟和完善，促进了大型国企改革的全面深化。
■ 以大型央企为代表的国企快速崛起
2002－2012年这10年中，中央企业的营业收入由3.36万亿增长到22.5万亿，平均每年增长20.9%；实现净利润从1622亿增长到9427亿，平均增长19%；上交税金从2927亿增加到1.9万亿，平均每年增长20.6%；有45家中央企业进入世界《财富》500强。这些数字表明，大型国企的改革取得较大的历史成绩，国企的竞争力和影响力得到了全面的提升，大型国企的全面崛起是这阶段国企改革的最主要特征。
03 国资改革争议
2004年08月9日，郎咸平发表题为《格林柯尔：在“国退民进”的盛宴中狂欢》的演讲，由此引发了意义深远的“郎顾之争”。这一争端的核心和实质是关于“国企产权改革方向”何去何从的大讨论。这场争论涉及到意识形态形态、产权改革、国有资产定价、公平与效率、企业家命运等多个层面的讨论，最终以顾雏军入狱结束。这一事件对国企改革的进程、混合所有制的发展都产生了深远的影响，促使国企改革的政策在之后趋于谨慎。
经典事件：郎顾之争
第四阶段（2013年-至今）
尽管在改革开放后的前三十年里，国企改革取得了令人瞩目的成就，但我国国企仍面临较大的挑战，普遍存在出资人的性质和行为边界不清晰导致的过度干预、由于产权不明晰而导致的企业治理困境，同时还存在行政垄断、国企融资优势，导致国企活力不足和资源配置的扭曲，效率相对较低。
问题一：出资人的性质和行为边界有待清晰
设立国资委专门管理经营性国有资产，是党的十六大关于国有企业改革的一项重大进展，解决了原有体制下多头管理，责任不清的问题。但国资委本身是由若干党政机构改建而成的，由党政干部所组成，是一个行政性质的出资人。这样的性质决定了它不适合介入企业的经营性活动，否则也会形成行政干预，因此，国资委自身也存在一个行为的合理边界问题。但是由于历史等各种原因，在国资监管上仍然存在管得过多、过细的问题，出资人的性质和行为边界问题有待于进一步完善。
问题二：国有股东的行政化因素扭曲公司的委托代理关系
国有股持股主体的行政化因素致使公司的委托代理关系不是一种财产所有者与法人所有者之间的关系，演化成为政治功利与经济目标的混同体，即使在国有股持股主体与经营者之间形成了某种形式的契约，但由于这种契约本身缺乏法律基础与市场基础，这种契约也会流于形式。
公司治理的本质是解决所有权和控制权分离而产生的代理问题，因此公司治理结构的核心是处理好作为委托人的股东代表与作为代理人的经理人员之间的关系。现代公司理论表明，在股权相对集中的条件下，大股东直接对企业实施监控是公司治理有效性的关键。但在我国实践中，在国有股占主导的情况下，国有股股东对公司的控制表现往往是在产权上趋于超弱控制，在行政上则趋于超强控制。经理人员与政府博弈的结果是一部分经理人利用政府产权上的超弱控制形成对企业的内部人控制，同时又利用行政上的超强控制转嫁经营风险，将经济性亏损推诿为体制性因素。
问题三：对不同性质的企业有待分类监管
国有企业存在很多共性，但是在市场化程度、盈利能力和是否存在外部性等方面也存在着明显的差异。有些企业存在垄断资源，有些企业处于纯粹竞争性行业；有些企业可以自主定价，有些企业完全没有定价权；有些企业政治地位很重要，有些企业非常市场化。所以一刀切式的监管办法必然存在大量问题。比如考核企业最主要的是利润指标，但是有些行业的产品由发改委定价，利润的考核不能反映企业的贡献，尤其是一些政策性的亏损企业。
针对上述核心问题和国企发展中存在的诸多现实挑战，十八届三中全会再次启动了国企全面深化改革，并成为本轮经济改革的焦点之一。从我国国企改革40年的历程来看，本轮国企改革的顶层设计色彩最为明显和浓烈，改革思路与配套政策也最为系统严密和务实。本轮国企改革的核心思想是通过市场化改革来全面提升国企的竞争力和活力，发挥其在关键行业和领域的控制力和结构升级中的带动力和影响力，提升我国资源配效率，营造一种更有效率、更加公平、更可持续发展的宏观经济环境，本轮国企改革的核心要点包括：
进行国资监管体制改革，通过改革国有资本授权经营体制，从“管人、管事、管资产”到“管资本”转变，重新设计“国资委-国有资本投资运营公司-混合所有制企业”三层架构，理顺政府与国有企业之间的关系。
进行分类改革与管理，将国有企业分为商业类和公益类，国资管理部门通过界定功能、划分类别对企业分类改革、分类监管和分类考核，推动国有企业同市场经济深入融合，促进国有企业经济效益和社会效益有机统一。
发展混合所有制经济，以达到放大国有资本功能、激活国企发展活力、提高国有资本配置和运行效率的目的，实现各种所有制资本取长补短、相互促进和共同发展。
继续推进现代企业制度改革，包括推进国企进行公司制股份制改革、健全公司法人治理结构和推进三项制度改革等内容，使国企成为真正的市场主体。
虽然本轮国企改革最富顶层设计色彩，虽然避免了像过去那种一刀切和运动式的改革模式，但整体推进的节奏相对较慢，很多具体落地措施仍然存在争论。总体来看，本轮改革南方各省和发达地区推进相对较快，而且在中央政策精神与具体落实之间找到平衡，并有大量创新和突破，探索符合当地自身发展的国企改革模式。例如，历来注重国企改革顶层设计，发挥国企对地方经济的影响力和带动力，实现国企、民企和外资齐头并进、相得益彰的“上海模式”；改革无禁区，通过国资杠杆和投资基金主动投资高技术和高成长行业助推本地产业升级和经济发展的“深圳模式”。借助民营经济高度发达的优势，国有资本主动与民营企业结合，通过金融投资方式走出一条国有资本主动混合非公有制经济的“佛山模式”。北方地区(尤其东北地区)改革推进较慢，改革动力明显不足，在未来区域经济改革与发展中也越来越处于被动地位。
本轮改革还在持续的进行之中，还未真正进入到落地改革的高潮。从前三次较大改革浪潮的经验来看，自上而下的顶层设计和改革压力一定要与自下而上的改革冲动相结合才能推动改革的真正落地。本轮要想真正成功，还需要充分调动和发挥地方政府与企业的改革热情，打消改革顾虑、给予激励并营造勇于担当的改革精神，才能看到国资国企改革的真正高潮。
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