政策篇

一、2016年政策名录及趋势分析

2016年是全国及各省市“十三五”规划的元年，各地“十三五”相关规划政策频发，同时，许多省市的养老产业“十三五”专项规划文件也陆续出台。在截至2016年10月底全国及各地方省市养老产业相关政策文件中可以看出，今年全国及大部分地方省市养老产业相关的宏观引导政策数量变少，政策内容重点也越来越向针对养老产业各方面的专项规范偏移。

（一）透析“十三五”规划：把握政策全局导向，甄别产业发展机会

2016年是全国及各省市“十三五”规划的元年，各地“十三五”相关规划政策频发，同时，许多省市的养老产业“十三五”专项规划文件也陆续出台。截至2016年10月底，已有北京市、福建省、海南省、江苏省、内蒙古自治区、云南省、杭州市、厦门市、上海市、石家庄市、苏州市、长春市12个省市相继颁布了本省市的养老产业“十三五”专项规划。纵观全国及各地方省市已出台的养老产业相关“十三五”专项规划的内容，可以总结提炼未来养老产业政策倡导的重点方向如下所示。

1、企业、社工、志愿者等，养老服务队伍逐渐体系化

对于部分发达省份与城市的社会福利工作，已经不再强调老人、儿童、贫困人口的区分，而是将此打包为社会福利事业进行外包，外包对象除了企业，还有社工与志愿者。这使得养老产业中的社区照料板块逐渐成为体系化服务，这将成为我国社会服务，尤其是社区服务的发展方向。

2、人才服务、医疗康复设备、机构建设等仍是产业发展关键点

在老年保障方面，政策给予的机会信号明显。例如，在目前具有中国特色的医养结合养老模式实践中，可以看到政策将从提升服务能力（包括社区、居家与机构三者）、建立服务体系与康复场所等方面发力。由此可看出人才、机构建设与设备是其中难以绕过的环节，拥有专业背景的从业人员仍为行业缺口，能够提供专业的、拥有资质的人才培训是未来产业发展的要点。

3、社区养老共享合作将再进一步，社区服务站与养老中心将整合

从各省市的十三五规划文件中也可以看出，社区卫生服务站与社区养老的结合是下一步社区养老的重点工作。同时，医疗机构将开启为老服务内容，对于原有的医疗后勤企业，能够帮助医疗机构建立为老服务系统与体系，延伸其服务能力与端口成为未来5年的重点工作。同时康复医疗是医养结合工作中发展的重点，会逐步由医院主导深入基层医疗与养老系统。

4、“标准”频现，政府产业管控与监督将更加严格，产业标准将陆续出台

各地十三五规划中，多次提到建立标准的医养结合机构。这表明，政府认为养老产业已经度过了野蛮发展阶段，管控将成为下一步工作的重点。2017年起，各种相关服务规范将开始逐步实施。标准的建立有待与实际的操作与运营相结合，能够参与相关养老标准制定的企业会站在产业的制高点上。

5、“上下”两条腿走路，线上信息化与线下硬件设施建设将提前完成布局

从产业规划的时间节点上看，各地的养老硬件与信息化部分会走在体系建设的前面，并借此掌控产业发展，因此这一部分将于2017年底前完成，多级养老服务指导中心将完成建设。在此期间，各类适老化改造企业面临巨大市场空间。

“十三五”结束之日，养老产业的体系建设将基本完成，各类机构的模式定型，管理运营期来临，养老企业将沿着不同的道路发展与走向繁荣。

（二）精准化、专项化引导政策频发，各项专项发展规划有望陆续出台

从全国和各地方省市截至2016年10月底出具的相关政策数量及重点内容可以看出，“大健康、社区居家养老、长期护理险、老年教育、康复辅具”成为国家层面养老产业重点关注的领域，其中“大健康”与“社区居家”在也成了2016年全养老产业的关键词。以养老产业为核心，向大健康产业蔓延，丰富和延长健康养老产业的“全老龄生命周期”产业链，成为2016年整个大健康产业和养老产业的热议点。另外，相对于前几年的机构养老，社区和居家养老成为今年政府主推的产业方向，以北京为代表，在各地方省市的相关产业政策中，“社区与居家”也成为重点引导的产业内容。同时，“长期护理险、康复辅具、老年教育”等相关政策文件的出台，势必会导致未来的一年相关产业细分市场的繁荣和规范。

以下为截至2016年10月底的全国及各地方省市养老产业主要政策，全部政策文件和君集团健康养老事业部将会持续跟踪和更新。

表1 截至2016年10月底全国及地方省市养老产业主要政策名录

区域	政策名录
全国性政策	中共中央、国务院印发《“健康中国”2030规划纲要》
	国务院办公厅关于印发老年教育发展规划（2016-2020年）的通知
	国务院关于加快发展康复辅助器具产业的若干意见
	人力资源社会保障部办公厅关于开展长期护理保险制度试点的指导意见
	民政部、发展改革委、教育部等关于支持整合改造闲置社会资源发展养老服务的通知
	民政部、财政部关于开展2016年居家和社区养老服务改革试点申报工作的通知
	国家旅游局公告2016年6号――旅行社老年旅游服务规范
	人力资源社会保障部、全国老龄工作委员会关于评选全国老龄系统先进集体和先进工作者的通知
	全国老龄办、民政部、财政部、中国保监会关于开展老年人意外伤害保险工作的指导意见
	国家新闻出版广电总局办公厅、全国老龄工作委员会办公室综合部关于公布2016年向全国老年人推荐优秀出版物的通知
	中国保监会关于延长老年人住房反向抵押养老保险试点期间并扩大试点范围的通知
	教育部办公厅、民政部办公厅、国家卫生计生委办公厅关于公布首批全国职业院校养老服务类示范专业点名单的通知
	中国人民银行、民政部、银监会等关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见
	……
地方性政策	北京市民政局、北京市财政局、北京市老龄工作委员会办公室关于做好2016年养老机构辐射社区居家养老服务工作的通知
	北京市民政局、北京市老龄工作委员会办公室关于开展2016年老年人家庭适老化改造工作的通知
	北京市民政局、北京市老龄工作委员会办公室关于印发《北京市老年人家庭适老化改造需求评估与改造实施管理办法(试行)》的通知
	北京市民政局、北京市老龄工作委员会办公室关于印发《北京市居家养老服务补贴停发、追回管理办法》的通知
	北京市民政局、北京市老龄工作委员会办公室关于贯彻实施《关于开展社区养老服务驿站建设的意见》的通知
	北京市老龄工作委员会办公室关于进一步加强老年人维权服务的通知
	北京市老龄工作委员会印发《关于开展社区养老服务驿站建设的意见》的通知
	北京市老龄工作委员会关于印发北京市支持居家养老服务发展十条政策的通知
	北京市民政局、北京市老龄工作委员会办公室关于启动为失智老年人配备防走失手环项目的通知
	北京市卫生和计划生育委员会关于做好2016年老年人健康管理工作的通知
	上海市民政局等关于细化2016年社区为老实事项目和老年宜居社区建设试点工作安排的通知
	上海市老龄工作委员会办公室、上海市民政局关于印发《本市推行“养老服务包”工作实施方案》的通知
	上海市教育委员会、上海市老龄工作委员会办公室关于印发《上海市老年学校建设指导标准》的通知
	上海市老龄工作委员会办公室、上海市民政局关于加强社区综合为老服务中心建设的指导意见
	上海市老年人权益保障条例(2016)
	上海市民政局关于继续开展“老年宜居社区”市级配送项目试点工作的通知
	上海市民政局关于做好老年综合津贴特殊情形发放工作的通知
	上海市民政局关于在社区开展老年社会工作服务试点项目的通知
	上海市民政局等关于开展2016年度标准化老年活动室“以奖代补”工作的通知
	上海市民政局等关于印发《上海市老年综合津贴发放管理办法》的通知
	河南省人民政府办公厅关于进一步加强新形势下老年人体育工作的实施意见
	四川省人民政府办公厅转发省老龄工作委员会关于开展第五轮创建敬老模范县(市、区)工作的实施意见(2016─2019年)的通知
	成都市人民政府办公厅转发市老龄工作委员会关于开展创建四川省第五轮敬老模范县(市、区)和成都市敬老模范镇(乡、街道)工作实施意见(2016—2019年)的通知
	成都市人民政府办公厅关于印发成都市提高老年人健康服务水平实施方案的通知
	福建省人力资源和社会保障厅、福建省老龄工作委员会办公室关于开展全省老龄工作系统先进集体和先进工作者评选表彰工作的通知
	福建省财政厅、福建省老龄办关于印发《福建省百岁及以上老年人老年节(重阳节)慰问资金管理办法》的通知
	福建省发展和改革委员会关于印发《福建省2016―2018年社区老年人日间照料中心建设方案》的通知
	湖北省老龄办、湖北省民政厅、湖北省住建厅关于进一步开展老年宜居社区创建活动的意见
	安徽省实施《中华人民共和国老年人权益保障法》办法(2016修订)
	浙江省民政厅、浙江省老龄工作委员会办公室关于印发《浙江省社区居家养老服务机构综合保险试点方案》的通知
	杭州市卫生和计划生育委员会关于进一步落实市属医院老年医疗服务优待措施的通知
	广东省民政厅、广东省财政厅、广东省老龄工作办公室关于建立经济困难的高龄失能等老年人补贴制度的实施意见
	广东省民政厅、中国保监会广东监管局、广东省老龄工作办公室关于建立养老机构责任保险制度的通知
	……

（三） 2016全国重点政策解析

1、国务院印发《关于加快发展康复辅助器具产业的若干意见》

2016年10月27日，国务院印发了《关于加快发展康复辅助器具产业的若干意见》，制定了具体的目标：到2020年，发展康复辅助器具产业规模突破7000亿元，形成若干知名品牌等。这是第一部专门针对康复辅具的多部委联发国家政策。同时，《意见》中指出，要加强组织领导，建立民政部牵头的部级联席会议制度，以便统筹推进康复辅助器具产业发展，足见国家对该行业的重视。为了解决老年人等弱势群体多层次、多样化的需求，《意见》中提出了增强自主创新、优化产业结构、打造“中国制造”等目标，并且给出了一系列的政策支持。这对于相关的康复辅助器具产业不啻为一个福音。通过政策支持，康复辅助器产业相关公司可以更快地发展康复辅助器具产业。相关公司可以借助政策支持，尽快建立自己的专利技术，设置自己的“专利丛林”，以便于自己在该产业快速地发展壮大，成为知名品牌。

2、中共中央、国务院印发《“健康中国”2030规划纲要》

2016年10月25日，中共中央、国务院全文颁布《“健康中国2030”规划纲要》，将健康中国建设的宏伟蓝图细化为2030年的具体目标，即人均预期寿命较目前的76.34岁增长到79岁；居民健康素养水平由2015年的10%增长到30%；重大慢性病过早死亡率较2015年下降30%；健康服务业总规模达到16万亿元等。规划纲要将“推动健康科技创新”作为工作部署的重要内容，可推断，科技创造与改革创新将成为健康养老产业驱动力，围绕居民健康生活所需的科技创新也将成为康养产业结构革新的原动力。另外，“健康中国2030”将围绕“生活方式、生活环境和医疗卫生服务”等方面进行健康干预和渗透，要求推进老年医疗卫生服务体系，推动医疗卫生服务延伸至社区、家庭，规范和推动“互联网+健康医疗”服务，全民健康的逐步开展，也势必意味着养老产业目标群体的扩展，“全生命周期”和“全时空”概念的养老体系需要快速建立。

3、11部委联合发布《关于支持整合改造闲置社会资源发展养老服务的通知》

2016年10月21日，《关于支持整合改造闲置社会资源发展养老服务的通知》正式发布，拟通过整合改造闲置社会资源、有效增加供给总量，推动养老服务业发展提质增效。本次整合改造的社会闲置资源主要为党政机关、事业单位改制调整后的办公用房、培训中心以及废弃的厂房、医院，间接显示了国家“养老筑底”的角色定位和动作力度，“政府搭台企业扮角儿”的产业配合将在近几年全面展开。另外，继老年教育发展规划新政起，下半年全国层面养老产业专项政策不断出台，预计明年上半年将完成全国层面的养老产业“底层骨架”搭建，大平台上的企业角逐，即将开启“后半场”。

4、国务院办公厅印发《老年教育发展规划（2016-2020）》

2016年10月20日，国务院办公厅印发《老年教育发展规划（2016-2020）》，强调老年教育的供给、体制创新和现代化水平的提升，提出到2020年基本形成老年教育新格局。从规划内容来看，2020年前主要为政府主导的社会老年教育体系及制度建设的“筑底”期，企业可积极提前进入，待对社会全面开放时，第一时间抢占端口。另外，扩大教育资源供给方面，规划将优先发展社区老年教育，促进学校开办老年教育，以及推动老年大学面向社会办学作为主要手段，积极鼓励养教结合新模式，由此可预见，老年教育产业的“政-企-校-协”融合模式，将逐渐展开。

5、25个部委联合发布《关于推进老年宜居环境建设的指导意见》

2016年10月14日，全国老龄办、国家发展改革委等25个部委联合发布我国首个《关于推进老年宜居环境建设的指导意见》。此《意见》的发布，将会促进养成产业的发展。会对未来养老机构及社区建设提出更高的要求；同时老人生活环境的改善也会带动养老服务人员工作环境的改善，相应缓解服务人员的工作压力；而且还会为适老化设计及适老化改造等公司带来更大商机。另外，此《意见》的发布，也将加快我国社会的适老化进程，养老市场不再局限于一定的服务与机构中。对于先行一步的养老机构，凭借自身专业能力与社会影响力，有机会挖掘更大的全社会老年宜居建设的需求市场。

二、往年全国性政策回望及脉络总结

2013年被公认为养老产业市场化的元年，而养老相关政策从2012年以前便开始颁布。纵观2016年前若干年的全国性养老产业政策主题内容的演变脉络，其过程也间接反应了整个养老产业市场化发展的脉络路径。

1、2012年前：市场化孕育期，养老更多是政府的社会福利事业

社会养老服务体系初步建立，政策主题内容多为养老保险等基础性老年社会权益问题的保障，养老尚未形成市场化，更多的为政府性社会福利事业。

2、2012年：市场化萌芽期，养老服务体系建设开始鼓励民间资本参与

社会养老服务体系继续推进，更多政府部门参与，多政策鼓励和引导社会资本参与养老事业，养老产业的市场化进程开始进入萌芽期。

3、2013年：市场化推进期，多部门多方面引导社会资本参与产业构建

政策数量渐多，从各个方面出台养老服务体系构建指导意见，其中《养老机构管理办法》和《养老机构设立许可办法》以及一系列相关补贴的出台，引发了市场对机构养老的重点关注和投资。

4、2014年：市场化繁荣期，促进跨界产业间融合，打破外资进入障碍

2014年为全国养老相关政策的井喷年，从养老用地、养老信息系统构建、养老服务标准化、养老人才培养等各方面入手，全面推动养老产业化和市场化运作。

5、2015年：市场化理性期，医养结合、产业金融支持、智慧养老成重点

人才培训、养老服务管理标准化、医养结合、养老产业金融等成为全年政策扶持的重点。政府政策从鼓励和推动社会资本力量的全面参与，向引导和纠正社会资本的理性参与转移。

表2 2016年以前全国性养老产业相关政策名录

年份	全国政策名录
2012年前	Ø 关于全面推进居家养老服务工作的意见 Ø 关于贯彻落实国务院办公厅转发城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知 Ø 民政部办公厅关于印发第二、第三期 “夕阳红图书室”援建活动实施方案的通知 Ø 关于印发新型农村社会养老保险经办规程（试行）的通知 Ø 国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见 Ø 关于印发城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干具体问题意见的通知 Ø 国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见 Ø 关于城镇居民社会养老保险信息系统建设的指导意见 Ø 关于印发开展城镇居民社会养老保险试点工作宣传提纲的通知 Ø 国务院关于印发中国老龄事业发展“十二五”规划的通知 Ø 国务院办公厅关于印发社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）的通知
2012年	Ø 民政部关于开展“社会养老服务体系建设推动年”活动暨启动“敬老爱老助老工程”的意见 Ø 民政部关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见 Ø 关于进一步加强老年文化建设的意见 Ø 民政部国家开发银行关于贯彻落实《支持社会养老服务体系建设规划合作协议》共同推进社会养老服务体系建设的意见 Ø 中华人民共和国老年人权益保障法
2013年	Ø 关于香港、澳门服务提供者在内地举办营利性养老机构和残疾人机构服务有关事项的通知 Ø 关于印发《中央专项彩票公益金支持农村幸福院项目管理办法》的通知 Ø 养老机构管理办法 Ø 养老机构设立许可办法 Ø 关于做好2013年度中央专项彩票公益金支持农村幸福院项目管理工作的通知 Ø 国务院关于促进健康服务业发展的若干意见 Ø 民政部关于推进养老服务评估工作的指导意见 Ø 国务院关于加快发展养老服务业的若干意见 Ø 民政部关于建立养老服务协作与对口支援机制的意见 Ø 民政部关于开展公办养老机构改革试点工作的通知 Ø 关于开展养老服务业综合改革试点工作的通知 Ø 关于进一步加强老年人优待工作的意见
2014年	Ø 关于加强养老服务标准化工作的指导意见 Ø 住房城乡建设部等部门关于加强养老服务设施规划建设工作的通知 Ø 国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见 Ø 关于印发《城乡养老保险制度衔接暂行办法》的通知 Ø 关于贯彻实施《城乡养老保险制度衔接暂行办法》有关问题的通知 Ø 关于推进养老机构责任保险工作的指导意见 Ø 国家卫生计生委办公厅关于成立卫生计生老龄工作领导小组的通知 Ø 国土资源部办公厅关于印发《养老服务设施用地指导意见》的通知 Ø 关于推进城镇养老服务设施建设工作的通知 Ø 关于组织开展面向养老机构的远程医疗政策试点工作的通知 Ø 民政部办公厅关于开展国家智能养老物联网应用示范工程的通知 Ø 中国保监会关于开展老年人住房反向抵押养老保险试点的指导意见 Ø 关于培育和践行社会主义核心价值观加强老龄宣传教育工作的通知 Ø 关于加强老年人家庭及居住区公共设施无障碍改造工作的通知 Ø 关于做好养老服务业综合改革试点工作的通知 Ø 关于加快推进养老服务业人才培养的意见 Ø 关于做好政府购买养老服务工作的通知 Ø 关于建立健全经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度的通知 Ø 关于加快推进健康与养老服务工程建设的通知 Ø 国家卫生计生委办公厅关于开展计划生育家庭养老照护试点工作的通知 Ø 关于公布首届向全国老年人推荐优秀出版物的通知 Ø 国家卫生计生委关于印发老年健康核心信息的通知 Ø 民政部发展改革委等六部门关于开展养老服务和社区服务信息惠民工程试点工作的通知 Ø 国家卫生计生委办公厅关于印发《养老机构医务室基本标准（试行）》和《养老机构护理站基本标准（试行）》的通知 Ø 关于减免养老和医疗机构行政事业性收费有关问题的通知 Ø 商务部关于推动养老服务产业发展的指导意见 Ø 商务部民政部关于外商投资设立营利性养老机构有关事项的公告 Ø 关于开展养老服务业统计工作的通知
2015年	Ø 教育部办公厅民政部办公厅国家卫生计生委办公厅关于遴选全国职业院校养老服务类示范专业点的通知 Ø 国家发展改革委、民政部关于规范养老机构服务收费管理，促进养老服务业健康发展的指导意见 Ø 国家卫生计生委医疗管理服务指导中心主要职责内设机构和人员规定的通知 Ø 关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见 Ø 住房城乡建设部等部门关于加强村镇无障碍环境建设的指导意见 Ø 国务院办公厅关于印发《全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015—2020年）》的通知 Ø 国土资源部与住建部《关于优化2015年住房及用地供应结构促进房地产市场平稳健康发展的通知》 Ø 国家发展改革委办公厅关于印发《养老产业专项债券发行指引》的通知 Ø 民政部职业技能鉴定指导中心关于印发《养老护理员培训大纲》（试行）的通知 Ø 民政部国家开发银行关于开发性金融支持社会养老服务体系建设的实施意见 Ø 《关于进一步做好养老服务业发展有关工作的通知》 Ø 全国老龄办、民政部关于进一步加强城乡社区老年协会建设的通知 Ø 国务院关于印发基本养老保险基金投资管理办法的通知