5月28日，国务院印发了《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》（以下简称“国务院十一号文”），为国家级经开区吹响了新时期发展的号角。综合分析形势，我们认为，即将到来的“十四五”规划期，既是开发区发展的重大挑战期，也是重要机遇期。从外部看，经济下行压力、中美贸易战、技术革命带来了巨大的不确定性；从内部看，多年发展过程中在体制机制、管理方式、产业结构、融资债务等方面也积累了一系列问题。在“十四五”规划期内，各开发区能有效解决上述问题，则浴火重生，再上台阶；反之，则会发展陷入停滞，矛盾丛生。为此，我们撰写了“十四五”时期开发区创新提升系列观察的文章，从发展理念、管理机制、产业发展、营商环境、招商引资等多角度探索开发区的转型创新路径，以兹为各级开发区领导提供参考。本篇是该系列文章之一。

一、我国开发区管理体制现状
目前，我国开发区的管理体制主要包括单一管委会型、管委会与行政区合一型、公司型三种。

1、单一管委会型管理体制

单一管委会属于准政府型管理模式，是目前大部分开发区的管理模式，其运作方式为：地方人大进行立法或政府特别授权，组建开发区管委会，代表上级政府行使开发区的管理权。管委会作为上级政府的派出机构，主要行使经济管理职能，由上级党委派出工委会，开发区不设人大和政协。

该模式的优点是高度授权、机构精简。管委会作为上级政府的派出机构，具有较高的独立性，同时，在部门设置上较为精简，有利于职能的高度整合，从而形成较高的行政效率。不足之处在于，管委会作为准政府机构，重点突出了经济管理职能，在社会事务职能方面有所欠缺，随着开发区人口增加和产城一体化发展，职能缺位的矛盾将日益凸显。

2、管委会与行政区合一型管理体制

管委会与行政区合一型管理体制，即开发区管理部门在保留原有行政管理部门的前提下，享有较高一级的独立审批权限。该模式通常适用于开发区作为行政区内的一部分或者全境，是在传统行政管理体制基础上的一种创新。由于管委会的地位和权限相对独立，使其能够在体制改革和创新方面进行更多探索。同时，原有行政职能得以保留，也使得开发区管理部门在处理经济和社会事务的职能较为完整，有利于提高工作效率。

3、公司型管理体制

公司型管理模式是指以公司为主体对开发区进行开发建设和运营管理。在这种模式下，政府仅负责城市规划、土地利用规划编制、土地政策发布等宏观事务，园区开发运营企业负责资金筹措、土地开发、招商引资、运营管理等一系列工作。这种模式能够充分发挥企业高效、快速、灵活的优势，有利于开发区管理效率的提升和服务体系的完善。但是，由于对开发运营企业的资金实力和能力要求较高，该模式多应用于小型园区，在开发区中的应用较少。

二、现行管理体制存在的问题

我国开发区的发展始终在探索中前行，在体制机制上取得了诸多进步，但仍存在一些需要突破的问题，主要体现在以下四个方面：

1、机构设置无法适应发展需要

在发展初期，开发区主要承担土地开发、项目建设、招商引资工作，工作内容相对集中，机构设置也相对精简，很少存在职责交叉、职责盲区等现象。随着区域发展带来的企业和人口增加，各项事务的复杂程度也在逐步提升，如果机构设置不进行动态调整，将对各项工作的开展造成阻碍。从实际情况来看，开发区机构设置问题主要包括以下两个方面：

一是管理权限不足。以规划与自然资源分局、生态环境分局等为代表的垂直部门通常不接受开发区管委会领导，只受其所在分局领导，这往往造成协调难度加大，导致开发区管委会在规划、土地、环保等批复方面效率降低，从而影响项目落地的效率。同时，开发区内一些乡镇的土地虽然在管委会管辖范围内，但由于体制原因，土地范围内的各项社会管理职能仍由所在地的政府行使，虽然一定程度上减轻了开发区的社会管理压力，但也往往不利于拆迁、土地收储等工作的开展。

二是出现职责交叉现象。管委会与所在政府之间，管委会与分园区、组团之间往往出现职责交叉。例如在招商方面，管委会、所在政府、分园区以及园内的孵化器、科创中心等往往都具有相关职能，这种职责重叠既不利于统一调配招商资源，也对项目推荐、签约、落地和客商关系服务等工作的顺畅进行造成阻碍，不利于项目全过程跟踪服务。

2、编制人员不足，专业人员缺乏

开发区管委会的设立，通常是按照“精简、高效”的原则，在机构设置上，开发区的一个部门往往承担了行政区多个部门的工作职能；在人员编制上，按照“大部制”的思路，行政、事业编制也较为精简。因此，随着区域的发展，人手不足的情况将逐步显现。

同时，由于工资待遇、职业发展等多方面原因，多数开发区存在专业性人才缺乏的现象。特别是规划、产业研究、产业招商、产业服务等专业性较强的岗位，容易出现人员专业性不足的问题，从而影响相关工作顺利开展。

3、薪酬机制的灵活性较低

由于多方面限制，开发区工作人员薪酬往往比照行政事业单位，一定程度上影响了对优秀人才的吸引力。一方面，行政编制、事业编制和合同制人员具有不同的工资体系，容易出现“同工不同酬现象”。另一方面，不同部门，不同岗位的工作强度和对能力的要求有所不同，如果不能建立起与工作职责、专业相挂钩的薪酬机制，将不利于员工积极性调动和干部队伍的建设。

4、考核机制的科学性有待进一步提升

在考核方面，对员工工作成果和贡献进行科学的评价，并建立起与之对应的激励机制是提高每位员工的工作效率，最终推动区域健康发展的必要手段。

根据我们观察，目前部分开发区尚未建立起科学的考核机制，主要体现在两个方面：

一是考核指标不够科学。多数开发区在考核时，往往采用定性为主，定量为辅的指标体系，同时，没有建立起针对不同岗位、不同层次的人员考核指标，使考核的科学性大大折扣。

二是考核结果应用不到位。在科学考核的基础上，考核结果应当应用于员工职务升降、薪酬增减、培训、辞退等方面。但由于薪酬空间、职务激励空间的限制，使得考核的激励作用没有得到充分发挥，从而弱化了考核的价值。

三、开发区管理创新提升的总体思路

开发区的创新提升，“人”是首要因素。吸纳优秀人才、充分调动人才积极性是开发区产业结构升级、营商环境优化、招商引资等工作顺利实施的根本保障。通过管理创新吸引人才、留住人才、激发人才活力，从而更好的促进产业升级和区域的综合提升，是多数开发区改革和创新的重要方向之一。

相对于普通行政区，开发区的优势在于有着较大的灵活性，在机构和岗位设置、人才选聘、激励机制等方面都有较大的创新空间。

总结起来，开发区的管理创新主要包括机构设置专业化、运营主体多元化、人才机制市场化三个方面。

四、机构设置专业化

为了更好地服务产业和区域发展，开发区的组织和机构设置需要更加专业化，主要体现在四个方面：

一是专业化的招商机构

随着我国产业结构的升级，发展模式由“追赶型”向“开创型”转变，招商模式也要随之转变，由过往的“拼政策”、“比优惠”模式向“拼服务”、“拼环境”转变。在招商组织方面，过往的“全员招商”显然已经不符合时代需要，构建专业化的招商组织，组建专业化、市场化、有活力的招商队伍成为越来越多开发区的选择。

例如，烟台经济技术开发区在招商合作发展局下设置了新一代信息技术、高端装备制造、高端化工新材料等8个企业化运作的产业促进中心，系统化、链条化的开展招商引资、产业培育工作。一方面，每个产业促进中心只负责一个产业，招商人员能够有充分的精力对该产业进行深入、细致的研究，通过对产业链的运作模式、各个环节的特点、企业对各类要素的需求、本区域的优劣势等系统的了解，能够与企业高效对接，提高招商效率。另一方面，企业化运作的产业促进中心在人员招聘、激励机制等方面都有着较高的灵活性，能够充分吸纳专业人才，并通过市场化的激励机制激发人才的积极性。

二是专业化的产业服务机构

“重招商”、“轻落地”是多数开发区普遍存在的问题，在项目落地过程中，企业需要与工商、税务、发改、土地、规划、环保、消防等多部门进行对接，任何环节出现问题都对项目落地的进程造成较大的影响。因此，围绕重点产业门类，设置专业化的产业服务机构，对于产业项目的顺利落地将大有裨益。

成都市高新区围绕自身产业特点，组建了新经济发展局、电子信息产业局、生物产业局等3个专业化产业推进机构。各个产业局不仅负责产业招商，还整合了分散在多个部门企业服务职责，建立“政策研究+招商引资+项目运营+保障服务”全链条服务模式。这样的机构设置，能够有效解决招商与落地脱节的问题，从而保障项目高效落地。

三是专业化的营商环境优化机构

营商环境优化是开发区“十四五”时期面临的重要问题。过往沿用的“一站式”大厅、综合管理部等机构，难以统筹解决营商环境改善过程中面临的多环节、长链条等复杂问题。设置专业化机构是促进区域营商环境的提升重要方式之一。

作为广东省首个营商环境改革创新实验区，今年3月，广州开发区成立了“营商环境改革局”，成为其机构改革的一大亮点。营商环境改革局负责系统推进全区营商环境建设工作，除了拟订并组织实施全区营商环境建设工作规划和年度计划外，还将着手推进营商环境指标体系建设工作，成为全国首个探索区级营商环境指标体系的开发区。

四是专业化的智囊机构

对于大多数开发区而言，由于编制不足、编制内人员专业度不够、日常事务缠身等原因，领导班子对产业发展趋势、产业政策制定、区域品牌建设等一系列问题难以形成较为深入的思考。在这样的情况下，借助外部专业化智囊机构的力量，内外结合共同推动区域发展将成为一种很好的选择。

为解决开发区的上述困扰，和君咨询推出了“地方产业发展研究院”产品，旨在成为领导班子的贴身专家智囊团。

地方产业发展研究院采取与地方政府联合组建的方式，常年跟踪服务，能够为开发区搭建信息交流平台、专家聚合平台、资源对接平台、品牌推广平台、人才培养平台五大平台，提供基础服务、延伸服务、高端服务、定制服务四方面服务。