作者:和君产城发展事业部主任 彭锐

这几年找上门来的政府平台公司突然多了起来,也与其中的不少企业达成了深度合作,通过与他们的亲密接触,我们发现:虽然这些企业所在区域相距千里,背景因缘相差迥异,但是他们面临的问题却高度相似。

 

发轫于上世纪末,兴起于2008年的“四万亿”经济刺激的政府平台公司是典型的时代产物,他们也面临着相似的时代困惑。

 

困惑一

 

我们遇到的平台公司中超过一半以上处于这样一种状态:资产规模不小,但是大部分是低效资产,公园、道路、公共场馆这些很难有收益的“资产”当年为了融资都装了进来;负债率很高,同时经营性现金流很小,我见过都最夸张的平台公司资产规模是大几百亿级的,一年的经营性现金流不到两千万,所以靠经营资金还债是不可能的,甚至利息都还不上。这类企业基本上靠借新还旧来维持,债务雪球越滚越大,一旦没有新的资产和项目注入,失去融资能力,企业马上陷入死局。

 

这类企业在当前中央加大力度防控和化解地方政府债务风险,改革地方政府投融资机制的背景下,生存维艰,如何起死回生成为生死攸关的问题。

 

困惑二

 

几乎每个城市都有多个政府平台公司,他们的名字可能是城投、工投、产投、建投、交投、旅投等等,虽然在历史上这些公司成立的背景、目的各不一样,但是长期发展以后,他们的业务却日益雷同,区域开发、基础设施投资和建设运营、产业园区的建设运营及重大政府项目的承接等等。雷同的业务必然带来同区域的同质化竞争,而在这一轮平台公司转型浪潮中,一些区域政府开始合并同类项,把一些业务高度雷同的平台进行合并。

 

面对此情此景,平台公司开始思考:如何进行差异化的错位竞争?如何在合并预期下脱颖而出成为整合者而非被整合者?如何在共同的“严父”(政府)面前获得更大的发展空间和相关资源支持?

 

困惑三

 

平台公司大部分成立之初都是政府进行城市建设融资的“钱袋子”,这几年随着中国经济社会进入新常态,政府发展本地产业,以产带城,以产兴城的任务越来越重,地方政府纷纷要求平台公司扮演产业投融资平台的新角色。这一角色风险高、周期长,往往与政府见效快风险可控的期望相矛盾,在政府这一显性要求背后是其对平台公司作为其产业升级抓手的期待,我们遇到的绝大部分地方金控平台和一些专业投资平台如工投、旅投、文投等都面临这一困惑。由于很多平台公司过去的业务以完成政府任务为主,市场化意识欠缺,团队中的中高层很多是公务员出身,在能力方面与新的任务也存在很大的差距。

 

可以说,很多平台公司是在资金、资源和能力条件均不足的情况下硬着头皮勉强上阵,结果可想而知。

 

困惑四

 

平台公司历史上沉淀了大量资产,除了一些具有明显公益和民生属性的资产以外,通常都有一些经营性资产,它们中可能包括商业物业、酒店、景区等,这些资源有些位置较好,有些具有资源垄断性,原本可以成为经营良好的优质资产。但是由于平台公司普遍缺乏经营能力和经营团队,过去的工作重点也不在存量资产领域,所以这些资产的经营状况通常都乏善可陈,国有资产保值增值的压力很大,可以说是拿着金饭碗要饭。在目前全面收紧平台公司融资渠道的政策环境下,如何盘活资产,释放其经营潜力变得重要起来。

 

如果简单的出租或承包给有能力的外部团队做资产经营虽然可以在短期提高经营收益,但是对于平台公司的长期发展缺乏战略意义,如何将这些资产经营与公司战略转型、资本运作统筹考虑,实现更高的业务格局是这些企业给我们提出的新课题。

 

总 结

总结上述的一系列困惑,有的是长线问题,需要从战略转型、能力培育方面入手,有的已经是十万火急需要马上解决融资续命的问题,慢郎中不赶趟。为此,我们通常的解题思路是长短结合、标本兼治,既要速效救命赢得长线的机会,又需要从大局着眼,让哪怕是急救的招术也具有未来的意义。

 

归纳起来,我们给平台公司的“药方”按照先后顺序无非四剂:重新定位、融资盘活、产业布局和组织变革。这对于平台公司无疑是一次艰巨的长征,既要摆脱现实的困局,同时要寻找到拥有未来的圣地“延安”。

 

第一剂:重新定位

 

平台公司有很多问题,转型可以有很多切入点,例如从融资脱困入手,从组织管理优化、HR和企业文化入手等等,为何要把重新定位列在首位?。根据和君经典的判定公司性质的ECIRM模型,平台公司是以资源为立足点,基于资源的获取、占有和运营而获得成长,以形成特定的资源优势作为核心逻辑,因此是典型的资源型公司。

 

资源型公司呈现“资源-产业-资本-管理”的战略逻辑和成长路径:资源型公司应该由资源出发,首先分析研究和找到确立自己的产业方向和产业定位,致力形成在特定产业内的优势地位,继而以此嫁接资本市场、放大资本功能、创造合理市值,而最终必须落脚到构建和发育自身独特的管理体系和组织能力上。如此,资源型公司方能实现战略成长和突破,走出更大的格局和循环。所以明确基于产业的战略定位是平台公司走出困局的第一步。

 

 

重新调整战略定位显然属于顶层设计,是偏中长期的,但是不同于普通企业,平台公司的战略定位调整要从远处着眼,也要从近处着手:这具体表现在两个方面:

 

  • 一是既要解决长期市场化的问题,也要充分考虑近期与政府关系再定位以获取资源实现融资缓解生存危机,所谓既要服务市长,又要融入市场;

     

  • 二是思考平台公司战略问题的层次既要有高度,即从国势、产业和城市着眼,也要接地气,从眼前的资产盘活和项目解困入手。这也正是为何很多平台公司邀请我去做主题为《从仰望星空到脚踏实地》培训的原因。(培训咨询电话 010-84108897)

 

 

重新定位首先是与政府关系的定位。从2014年国务院43号文《关于加强地方政府性债务管理的意见》以来,有关部门对地方政府财政为平台公司的融资进行担保,对于财政资金的注入有了越来越多的限制,国资国企改革要求对国有企业的管理方式从管资产为主向管资本为主转变,这些政策环境的变化客观上要求地方政府与平台公司在治理关系、投融资关系等方面进行调整。但是这并不意味着平台公司的融资职能消失了,只是实现融资职能的方式需要改变。

 

事实上,平台公司四大公共职能:基础设施建设职能、融资职能、国资管理职能、投资职能将长期存在,甚至如投资职能很多政府不仅要求平台公司简单扮演代表政府出资的角色,还要求平台公司在主导产业整合、地方产业升级等方面扮演更重大的角色,所以平台公司的转型必须以完善优化这四大职能(当然具体到每个公司无须同时承担这四大职能)为前提。从“市长需求”角度出发,平台公司未来的转型方向必然离不开民生工程、城市建设、产业升级三大领域,并切实在这三大领域建立资源整合平台、资产盘活平台、资金集合平台、资本运作平台,只有在定位阶段讲明白完成这些政治使命的商业逻辑,平台公司才能够继续获得政府的支持,在项目获取、融资续命上赢得先机。

 

光处理好与政府的关系是不够的,还需要解决市场化定位问题,“背靠政府并面向市场”是平台公司立足之本。

 

平台公司面向市场的定位主要是两方面:

 

一个是选择产业赛道;

一个是确定业务模式。

 

关于赛道选择,除了市场化公司常规的思路以外,政府平台公司因为其与政府的关系具有明显的特殊性,我们建议可以从五个维度考虑:

 

1)城市发展维度;

2)特色资源维度;

3)产业升级维度;

4)消费升级维度;

5)自身资源维度。

 

这五个维度有共通的背景:即平台公司在伴随城市发展过程中,在城市的产业升级和消费升级方面都具有(或能够获得)独到的资源也需要承担相应的责任。需要特别指出的是,盘点自身资源,利用新的战略定位盘活现有资源这充分体现了长短结合、标本兼治,“从远处着眼,从近处着手的”破题策略。

 

选择了产业赛道,再来明确平台公司在赛道上的竞争姿态,也就是业务模式。不同的产业,业务模式千差万别,针对平台公司的自身特性,平台公司业务模式的设计应该以确保国有资产保值增值,持续提高企业价值(信用)为根本目标。为此,相对于一般民企,需要坚持四大原则以扬长避短:

 

1)充分发挥市场与政府二传手的独特优势;

2)充分发挥在融资方面的独特优势;

3)充分发挥在产业整合和平台运营方面的独特优势;

4)尽量避免陷入比拼运营效率的红海竞争。

 

 

新的战略定位对于平台公司来说意义重大,至少有三方面的巨大价值。

 

  • 首先,它是对政府树的一杆大旗,为后续从政府获取相关的资源和政策奠定基础;

  • 其次,它是整个团队走向明天的一张蓝图,明晰了未来的方向、目标和路径;

  • 最后,它是面向资本市场的一份BP,清晰的描述公司未来的业务前景和价值。

 

当然,仅靠这三个一还不足以解决平台公司当下亟待融资输血的燃眉之急,所以,在明确了定位之后,平台公司新长城第二步是融资盘活。



第二剂:融资盘活

 

纯粹从财务角度看,很多政府平台公司都处于技术上破产的边缘,亟待输血续命,因此短期来说,生存还是死亡?这是融资盘活直接面临的难题。应该说,政府平台公司的性质决定了他们融资一般不难。只要他的评级不要太差(如高于AA或者至少高于AA-),有合适的项目和资产抵押,找到评级更高的机构进行增信,平台公司依然可以通过贷款、发债、ABS及各种项目融资方式进行融资。

 

然而做不到“重新定位”,站在未来战略发展的角度思考现阶段的融资,平台公司的融资很容易饮鸩止渴,陷入“典当+借新还旧”的恶性循环,最终被巨额的债务负担压垮。所以,融资盘活既要考虑短期输血解困,也要考虑长期可持续发展,两大目标必须兼顾。这里需要强调的是“产业为本、金融为器”

 

融资盘活包括存量和增量两个方面,存量是盘点企业现有的资产,增量则是通过拿新项目和新资产进行融资。

 

虽然不少平台公司的存量资产总体收益率很低,质量不高,但是其中仍然不乏潜在的优质资产,这些资产效率不佳原因很多,主要的原因包括:企业缺乏相关运营能力,平台公司与政府的管理不顺,责权利不统一,企业重视程度不够等等。

 

例如,某市级平台公司在环京地区开发省级高新园区,项目适逢北京疏解非首都功能和京津冀协同发展提速,天时地利俱佳。然而,项目的招商运营由政府管委会负责,平台公司负责基础设施和公共设施建设投资,管委会缺乏园区运营经验,过度依赖低地价招商导致平台公司投资回报短期无法实现,影响了后续投资,反过来影响了园区的招商运营,最后导致整个项目陷入恶性循环。此外,我们常常看到一些位于城市核心位置的物业产权属于平台公司,由于缺乏有效运营而死气沉沉。

 

存量资产的融资盘活首先要进行梳理评估,对资产按照其资产属性(如资产类别和性质、资产流动性和资产产权权属等)、资产效率和可能处置方式进行分类和评估。结合公司的战略定位,对于无战略意义的资产大胆剥离,对于有价值的低效资产通过引入合作伙伴和专业团队,组建混合所有制的运营公司,通过资产重组、完善业务体系等方式使其回报提升,实现变低效资产为经营性资产最后成为金融性资产的三级跳。

 

 

存量资产的盘活一定要坚持以战略定位为统帅,使盘活对于企业未来的战略发展具有积极意义。我们在给某市级平台公司进行战略落地咨询时,将其持有的资产与区级政府的园区和当地优势的服装龙头企业强强联合,通过资产重组和优势互补,发挥平台公司融资能力强的优势,补助龙头民企融资短板,同时盘活平台公司和地方政府的园区资产,借助民企市场化能力强,产业运作高效的特长,迅速推动平台公司服装产业板块完成从无到有,从弱到强的业务升级。近年来通过一系列并购和业务拓展,该板块业务上市已经提上日程,有望快速实现国企资产的证券化。

 

对于很多平台公司来说,存量资产大部分都已经抵押,提质增效也非一日之功,所以拿增量项目进行融资救急有时很有必要。这个时候不能盲目选择项目,除了部分涉及公益民生的项目(这类项目也要研究有效的投融资机制,确保投资安全),应该坚持两条底线:一是市场化导向,事前算赢,确保投资收益率;二是以战略为纲,确保企业的可持续发展。

 

我们在给西部某落后省份的省旅投做投融资规划时,面对其缺少存量资源,却又要快速做大资产盘子,融资需求大的困境,强调新项目的投资一定要坚持轻重结合,重兵投资旅游产业的关键环节——流量环节,然后携流量以令景区,降低景区投资的估值,并凭借流量导入提升投资后的景区估值和投资收益。在重资产投资领域,以预期现金流和综合财务成本反算投资规模,控制盲目扩大投资规模,确保投资收益率,这种相对稳健的投资策略反过来可以提升金融机构对公司的评级,降低融资成本。

 

投资和融资是事物的两面。融资一定要考虑投资的情况,从投资周期、风险收益特征、投资回报等方面进行匹配,反过来,投资也要考虑融资,根据融资的成本和周期来确定投资的策略,只有融投结合,才能形成投融资的正向促进,确保资产和投资效率的双增长,避免陷入“典当+借新还旧”的泥潭。

 

第三剂:产业布局

 

战略确定以后,产业布局是一个按图施工的过程,但是产业布局是一个动态过程,一方面需要把握好节奏,并且处理好产城、产融的关系,另一方面也需要守正出奇,善于借力,以巧致胜。

 

首先,不同的城市处于不同的发展阶段,政府平台公司的产业布局需要与所在城市的发展同频共振。有的城市(如很多东北城市)产业老化或者空心化,人口持续流出且城市化已经较高,这样的城市亟待“以产兴城”,政府对产业的“饥渴”明显强于城市建设,在这样的城市,政府平台公司对产业平台的布局应该先于和重于城市建设项目的布局;有的城市(如中部崛起中的武汉、郑州等城市)人口净流入,城市建设相对于城市产业和人口的增长较为滞后,在这样的城市“以城促产”更为迫切,政府平台公司应该优先考虑布局城市建设项目。当然,除了城市自身的发展阶段,宏观经济波动和产业政策调整也会在短期对不同城市的发展重心造成重大影响,政府平台公司在进行产业布局的时候也必须重视这类因素。

 

其次,金融机构对产业类项目和开发建设类项目的风险偏好也是不断变化的,这会直接影响到相关项目融资的难度和成本。平台公司应专人跟踪研究“金主们”的兴趣变化。当然,从长期看,要更好的产融结合,平台公司有必要利用基金的方式搭建产业投资运营和城市开发建设运营的融资平台,同时利用当前股市低迷,一些质地不错的上市公司陷入流动性枯竭的良机,发挥自身的融资优势,收购或者联合上市公司搭建产业平台和资本运作平台。

 

再次,政府平台公司介入实体产业时,应重点在产业的平台层发力。我们都知道数字信息化系统包括基础设施-数据中心-支撑服务平台-商业应用四个层次,借用这个概念,大部分产业的产业生态也包括这四个层次,平台公司应发挥自己的优势,重点布局数据中心和支撑服务平台两个层级,形成平台化业务模式,在基础设施层借助政府的投资,在应用层发挥混合所有制或民营企业机制灵活、适应能力强的优势,用平台能力支持其发展。

 

 

最后,政府平台公司应利用自己的特殊地位,善于利用政府的产业引导政策及相关资源,在产业布局上与政府的产业政策相应和。

 

第四剂:组织变革

 

很多政府平台公司的组织都比较简单,除了国企特有的一些后台部门外,主要是融资部门和工程建设部门,人力资源、运营管理等管理模块相对较弱,业务部门残缺不全。面对未来的转型,很多平台公司的组织需要重构。

 

政府平台公司作为资源型公司当前最重要的目标不是加强管理来提升管理效率,因此组织变革的工作重心也并非提升管理效率。在当前阶段,平台公司面临的是生与死的问题,面临的是如何开拓自身业务空间的问题,而管理能力作为慢变量,其战力要明显提升绝非一蹴而就,短期内对于平台公司的转型爱莫能助。因此,面对瞬息万变的外部环境,对于平台公司而言,创新效率大于结构效率,结构效率大于运营效率(管理效率基本在这个层次上)。这也是一些咨询公司在帮助平台公司时简单的从管理提升入手,往往方案难以落地,对企业的帮助非常有限的缘故。换言之,组织变革必须从平台公司面临的核心诉求——业务转型和能力提升两个角度入手。

 

1、业务转型角度

 

战略决定组织,不同的战略定位需要不同组织与之相适应,所以没有一套放之四海而皆准的平台公司组织变革方案。根据当前平台公司普遍面临的组织问题,我们大致归纳以下几个方面应该是平台公司组织变革以满足业务转型要求的“标配动作”。

 

一是做实企业的战略投资部门。平台公司过去作为政府的钱袋子,普遍重融轻投,战略管理部门缺失。投资板块缺失或者能力不强使企业在投前普遍研究不足,企业内部缺乏专业投资人才,特别是对产业较为熟悉的专业投资人才。很多项目在投资时对项目风险及其应对缺乏辨别和系统思考,导致投资失败概率很大。在新的转型战略制定后,战略落地与企业的投资方向、投资策略选择、投后管理关系重大。在平台公司层面,业务运营的事务往往并不多,战略运营的重点也通常落在投资管理上,因此组建强有力的战略投资部门在平台公司战略转型过程中显得尤为重要。此外,在夯实战略投资部门的基础上,企业还需要建立一套科学高效的投资决策体系。

 

二是建立利用外脑的接口机制。平台公司在转型过程中,由于自身能力和团队建设的不足,引入外脑、借用外力来完成一些技术含量较高的工作非常必要。平台公司普遍缺乏市场化人才和熟悉产业的专业人才,也缺少培育经营型人才的土壤,在新的产业板块可以通过聘请顾问/独立董事、专题咨询、项目托管、组建混合所有制公司等多种方式吸纳外部人才和专业团队为己所用。对于大多数地方平台公司而言,有能力的产业运营型人才在当地很难获得,因此我们常常建议企业在发达地区成立“离岸型”公司,将金融、产业整合类和投研类的人才及其相关部门放在一线城市。条件成熟的平台公司甚至可以考虑与外部智库联合成立产业研究院。

 

三是根据未来的业务板块组建业务部门。对于尚不成熟,需要较长时间培育的业务暂时放在总部的战投部门,而对于已有一定基础或培育时间较短的业务板块需要考虑成立子公司或事业部,并遴选具有开拓精神的市场化人才担任领导人,并有效授权。优秀人才的引入需要打破平台公司原有的薪酬体系,与市场化体系接轨。需要补充说明的是,对于那些市场竞争较为充分、要求企业响应速度快的业务板块,传统的三重一大国资决策体系,虽然能够保证决策风险控制,但是由于决策链条长,周期慢,对于企业参与市场竞争非常不利,这些业务板块平台公司可以考虑将其设置为三级企业,并进行混改,使企业经营决策避免三重一大的决策体系。

 

四是在充分授权的基础上强化内控体系,建立相应的职能部门。国有企业在对下属分/子公司的管控上往往陷入一放就乱,一管就死的两难境地,而我们的建议是在责权利保持一致的前提下充分授权,但是授权并不是放纵,同时需要在审计、投决、风控、廉政等方面成立专业部门,建立健全内控体系,防范代理人风险。一句话,权限给够,责任给扛,防控做足。

 

2、能力提升角度

 

能力提升的关键因素是人。政府平台公司的很多人员是从政府公务员出身,市场化意识不强,同时企业的薪酬和激励也大多沿用一般企事业单位的制度体系,薪酬水平相对于市场化企业普遍偏低且缺乏有效的激励。这导致企业整体工作积极性不高,缺乏工作活力,工作效率低下,人浮于事现象严重。针对上述现象,引入市场化人才和薪酬激励体系是企业能力提升的前置条件。

 

近年来做薪酬激励体系的政府平台公司不少,但是结果往往是人员收入提高了,人员能力和效率提高不多。这其中,一方面是用人机制未能放开,仅仅依靠内部培养是不足以解决平台公司转型对人才的需求的。另一方面是因为薪酬激励未与授权、绩效考核等统筹考虑,导致责权利脱节,变革措施未能达到预期目的。为此,在实际的操作过程中,一定要坚持以战略为指引,系统化思考管理变革,同时找准关键发力点。正所谓想得全面,落地却要重点突出,单点突破,做出成效再全面推广。

 

企业组织变革就如同国家的改革,是一项艰巨的工程,是对旧格局、旧习惯的扬弃,涉及多人的利益调整,通常都面临巨大的内部压力,这需要企业领导人有足够的战略定力和管理韧性,在战略定位的鼓舞和战略目标的指引下,有步骤、有重点的逐步实施。

 

结 语

前途是光明的,道路是曲折的。这句话可以形容当年的红军长征,也可以用于描述平台公司的组织变革,当然也同样适用于政府平台公司的整个战略转型。

 

从重新定位、融资盘活再到产业布局和组织变革,归结起来也可以是三句话:做对事、盘活钱、用对人。