文/和君咨询集团 合伙人 产业园区规划及区域产业规划研究中心主任 朱文奇

自2016年下半年起,随着特色小镇建设由浙江省区域战略上升到国家政策高度,各地掀起了特色小镇建设的热潮。但是,关于特色小镇建设方向的探讨始终不断,目前占据主流观点的是“高端产业型”和“旅游型”。我们认为,在特色小镇建设的过程中,不能忘记6亿农民的存在。农业型特色小镇具有更大的普适性,应该迎合消费升级的趋势,通过农业型特色小镇的建设,为破解“城乡二元结构”做出一定的贡献。

一、 农业类特色小镇的概念与内涵

1. 特色小镇的分类
特色小镇的分类,决定了如何对特色小镇进行定位、如何确定经济可行性、如何进行规划建设。由于特色小镇目前还在探索阶段,目前有很多分类方法,比如浙江特色小镇划分了10种类型,首批127家国家特色小镇被划分为13种类型。这种划分方法主要强调小镇的“特”,容易忽略特色小镇的本质性内涵,给小镇的定位、规划带来困惑。

根据和君产业园区规划与区域产业规划研究中心的研究,特色小镇分类的核心在于两点:一是发展的动力源,即主要的收入来源和盈利模式是什么;另外一个考虑因素是居民来源,即大部分居民是原有的镇域居民还是外来城市人口。按照这样的分类标准,特色小镇其实就分为三种基本类型,即产业类、社区类和旅游类。任何一种特色小镇基本都是属于这三种类型或三种类型的复合版。

表1 特色小镇三大类型的异同
 
1) 产业类特色小镇
产业类特色小镇本质上是产业园区的升级版。无论是特色产业型、文化创意型还是金融创新型、高端制造型,其核心仍然是通过招商引资,吸引企业进入,推动产业发展。与产业园区的区别在于产业特色更加突出,产城融合度更高,产业生态和配套更符合现代产业发展的需要,环境更加优美。

产业类特色小镇的常住居民,主要由原有的镇区居民和产业人口构成。其中,产业人口主要从事小镇的主导产业和相关服务业。

产业类特色小镇的盈利模式和产业园区没有任何区别。基础性收入就是物业租售和物业管理收入,增值性收入就是产业服务收入,产业生态型小镇可以有投资性收入。大多数产业类特色小镇的旅游收入可以忽略不计。

特别需要指出的是,产业类特色小镇的基础设施、配套设施、景观打造,最主要的功能是为入驻企业和人员创造良好的环境,而不是为游客服务,因此不宜一律按照景区标准建设,而应该按照宜居城市标准建设。很多高端产业型企业,比如金融企业、研发企业,更需要安静的工作环境,而不是游客混杂的环境。

2) 旅游类特色小镇
旅游类特色小镇本质上就是景区或者是景区的变形版。无论是历史文化型、休闲旅游型还是特色风情型,其实质都是通过文化、历史、自然资源的挖掘和景观的打造,吸引游客,获得旅游收入。

旅游类特色小镇往往由于受历史文化保护和环境评价限制,很难和大型社区相结合。因此,常住居民以镇区原有居民和旅游从业者为主。
旅游类特色小镇规划的要点在于通过选址、景观和品牌打造,以获得最大的客流。

如果旅游类特色小镇不能与养老、教育等产业结合,仅仅靠客流、靠“吃住行游娱购”来平衡收入,投资回收压力会非常大。因此,在规划建设旅游型特色小镇时需要格外慎重。

3) 社区类特色小镇
社区类特色小镇的功能以居住为主,兼顾产业培育和文化、景观的打造。核心是通过大型社区建设为城市居民创造更加良好的居住环境,平衡收入;通过产业发展树立产业地位;通过文化挖掘、景观营造增强社区吸引力。

社区类特色小镇的居民,由镇区原有居民和城市迁入人口构成。其中,城市迁入居民的绝大多数与小镇的主导产业没有关联,这是社区类特色小镇区别于其他两种类型特色小镇的最大特点。

二、 农业型特色小镇建设的重大意义

农业型特色小镇是社区类特色小镇的一种细分类型。建设农业型特色小镇是破解城乡二元结构的一剂良方,不仅具有现实的、经济的可行性,也会有很好的社会效益。

1. 农业型特色小镇应该是特色小镇建设的本源性需要
无论是特色小镇还是特色小(城)镇,首先应该是一个“镇”,这是特色小镇建设的本源性问题。
 
根据中华人民共和国民政部的定义,“镇”是县和县级市以下的行政区划单位,与“乡”同级。建镇需要以下条件:
 凡县级地方国家机关所在地;

 或总人口在2万人以上的乡,乡政府驻地非农业人口超过2千人的;
 或总人口在2万人以上的乡,乡政府驻地非农业人口占全乡人口10%以上的;
 或少数民族地区、人口稀少的边远地区、山区和小型工矿区、小港口、风景旅游、边境口岸等地,非农业人口虽不足2000人,确有必要的。

表2 2008年~2015年中国乡、镇及城镇化率变化
 
“镇”与“乡”的区别在于人口规模大、经济发展相对较好、非农业人口比例相对较高;“镇”与“城”的区别在于有相当比例农业人口的存在。“镇”实质上是介于“城”与“乡”之间的行政区划单位。作为“镇”的升级版,特色小镇应该是城市功能的重要补充和城市功能创新的载体,更是引导农村走向工业文明和城市文明的连接点。

如果按照20515个镇,每个镇人口2万人,80%是农业人口计算,在我国的镇域生活的农民就有约3.3亿。在开展特色小镇建设的时候,不应该忘记这些农民的存在。应该通过特色小镇建设,改善镇域的基础设施,推动新农村建设,促进城乡融合,破解城乡二元结构,让农民增加收入,生活得更有尊严,进而走向城市文明。

2. 建设农业型特色小镇具有更大的普适性和可行性
农业型特色小镇通常选择在大中城市周边,核心在于高端农业、景观和居住社区的“三位一体”设计,可以满足大城市母体多方面的需要。

一是随着我国城镇化进程的加快,全国超过百万人口的大城市已经达到102个,超过50万人口的城市有236个,未来十年,这个数字还可能翻一番。大城市周边的农业县份,都有建设农业型特色小镇的条件。

二是大城市对农业和农产品的需求是多方面的。农业特色小镇可以通过发展现代农业,成为高档农产品的供给基地,农业科研创新的基地,也可以作为休闲农业、都市农业观光基地。

三是大型城市人口膨胀、交通拥挤、住房困难、环境恶化、资源紧张等问题严重,特别是畸高的房价,使中产阶级在大城市改善住房的希望基本破灭,而空气相对清新、基础设施完善、环境优美、带有中国传统农耕色彩和良好居住品质的近郊农业特色小镇有可能成为中产阶级的第一居所。

四是交通通讯条件的改善、私家车的普及,以及不定时工作制在更多行业的普及,为中高级人才回归小镇创造了条件。

五是随着老龄化社会的来临,具有康养功能的农业特色小镇也会成为中老年人的理想选择。

3. 农业型特色小镇在破解城乡二元结构方面具有重要意义
自建国以来,“城乡二元结构”就是我国一个始终存在并且极其复杂的难题。自2005年以来,我国针对化解“城乡二元结构”先后采取了三次较大的举措:

第一次是2005年,党的十六届五中全会首提“建设社会主义新农村”,提出了“生产发展”、“生活富裕”、“乡风文明”、“村容整洁”、“管理民主”五大原则。但是我们2010年在为内蒙古BNJ镇制定新农村建设规划时发现,新农村建设实质上是寄希望于“二元结构”下农村的自我发展和完善,由于城乡间要素流动的时机和条件不成熟,单靠农村内部的力量,效果难说显著。部分地区还由于没有很好解决农民的权益问题,强制农民上楼,引发了很多社会问题。

第二次是2013年,党的十八届三中全会提出“城乡一体化”,寄希望于通过户籍、医疗、教育、养老等方面的一系列改革,建立起“权利公平”、“机会公平”、“规则公平”的社会,从而促进城乡间劳动、土地、资本和技术等要素的流动。2014年,我们在为河北某区制定城乡一体化规划时发现,这些政策和举措在一定程度上解决了公平的问题,但是双向流动并没有很好实现。农民在获得公平后,还是希望进入城市,而城市人口、资本、技术进入乡村的效果却难以很好达到。

第三次是2013年与城乡一体化几乎同步开始的美丽乡村创建活动。目标是通过生产、生活、生态“三生”的和谐发展,以多功能产业为支撑,以优良生态为依托,以耕读传家实现农村文明,融入现代化进程。但是,由于动力源不足,必须的资金、技能并没有合理的投入,造成很多地方的美丽乡村建设流于形式甚至演变成“刷墙工程”。

之所以说农业型特色小镇在破解“城乡二元结构”方面具有重大意义,主要基于以下两点原因:

一是农业是农民最熟悉的行业。通过高端农业的发展,可以带动农民提高技艺,增加收入。同时,农业生产也可以成为社区居民和农民间交流的重要连接点,这是其他两种类型的特色小镇所不具备的特点。

二是通过高品质居住社区的打造,实现城市中产阶级改善居住品质的梦想,使农业特色小镇成为城市居民的第一居所,达到城市居民回流农村的目的。这些城市中产阶级可以用自己的经验、学识、专长、技艺、财富以及文化修养参与新农村建设和治理,将城市文明和城市生活方式带给农村,重构乡村文化,自然而然地达到了要素从城市向农村流动的目的。

三、 农业型特色小镇的规划要点

特色小镇规划是一项综合性规划,在充分提炼当地特色的基础上,需要叠加产业规划、历史文化及自然资源特点挖掘、基础设施规划、人居环境及景观设计、体制机制创新、小镇运营管理等诸多内容。

通过我们的实践总结,农业型特色小镇在规划中,主要有以下七个要点:

1. 选址
农业型特色小镇的选址,直接决定了小镇的“特色”所在。通常需要具备以下条件:
一是位于城市周边。一线城市,车程在1小时之内;二三线城市,车程在半小时以内为宜。
二是农业相对发达的地区,有相对充足的可流转土地。
三是最好具备生态环境好,有可以挖掘的自然资源、历史人文、特色产业等条件。
 
2. 产业
以现代农业中的规模农业、设施农业、休闲农业和智慧农业为核心构建农业产业体系。最好当地拥有比较独特的农林牧渔产品。现代农业发展的同时,形成的风貌具备构建良好景观的条件。
同时挖掘具有当地特色的历史文化、自然资源和特色产业等,形成特色小镇的辅助产业,构建特色小镇品牌。
 
3. 社区
居住社区的首要目标是成为城市居民的第一居所。要建设适于社区居民与农民间交流的空间,打造市民农园是社区居民和农民最好的交流空间和手段。从生活服务、健康服务和快乐服务三个方面构建社区服务体系。
 
4. 配套
要按照宜居城市标准进行农业特色小镇的配套设施建设。除道路、供水、供电、通信、污水垃圾处理、物流、宽带网络等基础设施外,重点搞好社交空间、休闲娱乐空间、健身设施和文化教育设施建设。尤其在教育和康养等方面,应形成亮点。
 
5. 景观
景观建设以满足居民需要为主,兼顾游客需要,因此不一定需要按照3A级景区的标准建设,更多的应该考虑实用性。可以通过挖掘当地的特殊历史人文特色,形成有吸引力的地标性景观。
 
6. 农民利益保护
在农业特色小镇建设的过程中,农民利益保护是重中之重。要通过提供合理用地补偿、土地租赁、企业入股、提供就业机会、提供培训和良好社会福利等手段,确保农民利益得到切实的保护。
 
7. 政策与机制
农业特色小镇建设,未必一定是建制镇。因此要在用地指标、审批和管理权限方面寻求创新和突破。
同时,农业特色小镇的开发,一定要采用市场化的运作机制。政府仅负责政策和规划支持,具体的运作,要由市场化的企业主体来进行。