文 /和君咨询集团合伙人 朱文奇

党的十八大提出“五位一体”的发展格局,将生态文明建设提升到与经济建设、政治建设、文化建设和社会建设同样的地位,而生态城市建设是生态文明建设的重要途径。杭州市在生态城市建设过程中采取了多项措施,通过组织建设、规划和制度建设、考核体系等顶层设计和实行排污权交易、优化空间布局等具体措施,取得了显著的成果,对于其他城市的生态城市建设有一定借鉴和启示意义。

一、    生态城市概念的提出及发展

我国正处于城市化和工业化的高速发展阶段,在城市化和工业化齐头并进之时, 城市特有的代谢功能正对自然界的生态平衡产生重大的影响和冲击, 带来了一系列影响人类健康、幸福和发展的生态环境问题,对人类提出了严峻挑战。建设可持续、高效、安全、健康和人性化的生态城市,日益成为当今我国城市发展的主旋律。

生态城市是基于社会、经济、人口、资源、环境可持续发展的,运用生态科学原理规划设计的,社会和谐、经济高效、自然生态良性循环的城市发展形态,是自然、城市和人融为有机整体的互惠共生结构。和传统的城市相比,生态市具有和谐型、高效性、持续性、整体性和区域性五大特征。

图1 生态城市的特征

二、    生态城市建设评价体系

我国的生态城市建设始于1995年,环保部发布了《生态示范区建设规划纲要》,要求树立一批区域生态建设和社会经济发展相协调的典型。2003年,环保部发布《生态县、生态市、生态省建设指标(试行)》,针对不同级别行政单元提出不同的生态环境建设指标,定量评价各行政区建设生态示范区的达标情况。

2012年,十八大将生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设并列,提出构建“五位一体”的国家发展格局,并提出建设“美丽中国”的远大目标。为深入推进生态文明建设,环保部发布了《国家生态文明建设试点示范区指标(试行)》。


 

图2 我国生态城市发展历程

《国家生态文明建设试点示范区指标(试行)》中规定,国家生态文明建设示范区包括生态省、生态市、生态县(市、区)、生态乡镇、生态村和生态工业园区六类,其中生态文明示范市评价体系包括:生态经济、生态环境、生态人居、生态制度和生态文化五大类,30项指标。

图3 生态文明示范市指标体系

可见,生态城市是社会、经济、文化和自然高度协同和谐的复合生态系统,不仅包括生态环境改善,还包括经济、制度、文化各个方面。生态文明建设也不能独立进行,需要将其融入到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设当中,从而形成自然、城市和人融为有机整体的互惠共生结构。在这方面,杭州市的做法有着诸多可取之处。

三、    杭州市生态城市建设的主要做法

1、 顶层设计

杭州市在生态市建设方面能够取得突出的成就,重视顶层设计是关键因素。主要做法包括组织体系建设、规划和规章制度建设、考核指标体系建设三个方面。

一是组织体系建设

纵观整个杭州生态城市的建设,是以“自上而下”的组织体系为核心建立起来的(图4)。从“上层”的管理理念,到“下层”的实施推广,可以分为管理层、执行层和推广层三个层面。

 

图4 杭州市生态城市建设的组织体系

管理层是管理模式的“大脑”,主要负责规章制度的制定、规划理念的设计和管理体系的构建。杭州市委、市政府将生态市建设和生态文明建设两块牌子合二为一,成立了由32个单位组成的杭州市国家生态文明试点暨生态市建设工作领导小组,由市委书记任组长、市长任常务副组长,并设立了市生态办公室。各县(市)、区、管委会均成立了领导小组和办公室,乡镇(街道)也建立了相应的组织,落实了工作人员,形成了健全的组织机构网络。

执行层是管理模式的“核心”,主要负责落实各项措施的落地,工程、项目的建设以及产业发展。在规划和规章制度的引导下,杭州市的生态示范工程和重点项目得以顺利实施,同时产业向生态化方向发展。

推广层是管理模式的“后盾”,主要从目标责任的落实、考核和群众宣传两方面保障城市的生态建设。

二是规划和规章制度建设

规划是指导生态市建设有序进行的航向标。除了《杭州生态市建设规划》、《杭州市生态文明建设规划(2010~2020)》以及各项专项规划外,杭州市还形成了“生态市-生态县-生态乡镇-生态村”四级规划体系。在《杭州生态市建设规划》的基础上,八个城区、五个县(市)及杭州经济技术开发区(下沙)管委会、杭州高新开发区(滨江)管委会都相应编制了各自的生态区建设规划或行动方案,由同级人大常委会审议通过并组织实施。杭州市印发了《杭州生态乡镇建设规划编制技术导则(试行)》,引导各乡镇街道编制生态建设规划。

规章制度是生态城市建设的重要约束力量。在市委、市政府直接牵头,各级部门和规划设计院的协助下,杭州市制定多项规章制度,包括排污权交易制度、禁烟令、垃圾分类制度、环境影响评价制度以及涵盖生态环境建设各方面的地方性法规和地方政府规章。

表1 杭州市生态建设相关地方性法规和政府规章

分类

法规、条例和管理办法

综合

《杭州市强制性清洁生产实施办法》

《杭州市服务行业环境保护管理办法》

《杭州市建设工程渣土管理办法》

《杭州市本级环保补助、生态专项资金直接拨付管理试行办法》

大气污染治理

《杭州市污染物排放许可管理条例》

《杭州市机动车辆排气污染物管理条例》

《杭州市城市扬尘污染防治管理办法》

水环境治理

《杭州市苕溪水域水污染防治管理条例》

《杭州市畜禽养殖污染防治管理办法》

《杭州市城市河道保护管理办法》

水资源管理

《杭州市城市供水管理条例》

《杭州市城市地下水管理规定》

《杭州市城市节约用水管理办法》

《杭州市机动车辆清洗站管理办法》

噪声环境

《杭州市环境噪声管理条例》

固废处理

《杭州市有害固体废物管理暂行办法》

能源利用

《杭州市建筑节能管理办法》

三是评价考核体系建设

在目标责任的落实、考核方面,杭州市主要采取了两项有效的措施。一是明确各级目标责任。杭州市每年将生态市建设的各项任务逐级分解落实到各县(市)、区和相关部门、各乡镇(街道)和有关部门,由市长与市级有关职能部门和各县(市)、区政府签订生态建设与环境保护目标责任书,使生态市建设各项目标从市到乡镇分级负责、层层落实,保证生态市建设各项任务的完成。二是完善干部考核办法。通过实现各县(市、区)党政领导换届考察的“环保实绩考核”,将环境保护与生态建设有机纳入政府工作重点。考核采用定性与定量结合的方法,分析比较历史数据、区域数据与全市平均水平,在横向和纵向上均对领导班子任期内环境质量的变化状况进行考核,确定核定实绩。

在群众宣传方面,杭州市初期主要采取环保宣传教育活动,但成效并不明显,简单的宣传教育并没有收到增加市民环保意识的效果。后来杭州市采取了一系列改进措施,包括:全方位开展生态文化推介,实行了市、区(县、市)、乡镇(街道)、村(社区)四级联动;开展了首届“杭州市十大民间环保人物”和“杭州市十大环保企业”评选活动、“酷中国—全民低碳行动”系列活动;开展环保嘉年华活动,成为连续四年承办这一活动的城市;组织了全市中小学生态文明知识竞赛;杭州国际动漫节开展了生态文明绘画活动等。杭州市还首创推出公共自行车,目前在城区共建成2000多个自行车服务网点,遍布居民住区和所有公共场所,真正实现了“绿色”惠民。

在实施过程中,为解决生态乡镇建设中指标体系多、基层难以操作和生态街道创建无指标等问题,杭州市研究制定了《杭州市生态文明试点乡镇(街道)、村指标体系(试行)》、《杭州市生态街道建设指标(试行)》以及“绿色社区”、“安静小区”等指标体系,有力地推进了乡镇和社区生态建设工作。

2、 具体措施

在具体措施方面,杭州市的主要做法包括以下五个方面:

杭州市一直以来以“生态经济理念”引导产业发展,积极推动产业结构升级,产业结构得到不断优化,三产结构由2004年的5.5:52:41.5调整为3.2:43.9:52.9,第三产业比重超过了50%,形成以现代服务业为主导的“三二一”产业结构。

杭州市以发展“十大产业”为核心,加快经济转型建设。十大产业包括:文化创意、休闲旅游、金融服务、电子商务、信息软件、先进装备制造业、物联网、生物医药、节能环保和新能源,占全市GDP的46.9%,是杭州市经济发展的重要支柱产业。

除了大力发展第三产业,在工业方面,杭州市不断优化工业内部结构,把附加值高、消耗低、排放低的绿色低碳工业作为“工业兴市”战略重点;在农业方面,大力发展生态农业,从而减小农业污染、改善农村环境。

措施之二:空间布局优化

杭州市对整体空间布局有着全局性的把握,提出“城市东扩、旅游西进,沿江开发、跨江发展”的总体思路,确定了构筑“一主三副六大组团”的大都市框架,形成“东动西进南新北秀中兴”的大都市格局的发展构想。

《杭州市城市总体规划(1996~2010年)》中提出,将杭州市格局确定为“一主三副六组团”(主城,江南、临平和下沙三个副城,临浦、瓜沥、义蓬、塘栖、余杭和良渚六个组团)的城市发展格局,并以此为基础,提出建设六条生态带,形成六大组团之间的隔离带。六条生态带建设规划总面积约2203平方公里,主要功能定位包含了水源涵养、森林生态保育、农林复合经济、湿地生态保育、生态农业、生态旅游和污染控制。通过六条生态带的建设,在“一主三副六组团”之间形成一种自然生态上的连接和过渡,从而在全市构建起了“山-水-城-林-田”的景观格局,避免了城市连片发展而影响生态、景观和城市整体环境水平,从结构和功能上优化了区域空间布局。

措施之三:排污权交易

尽管排污权交易并非杭州市的独创和首创,但杭州市排污权交易走在了全国前列。2006年杭州市航联热电有限公司购买了302吨二氧化硫排放指标,共花费604万元,实现首批排污权交易。2014年5月30日,杭州市2014年首次排污权电子交易会在杭州产权交易所竞价厅成功举行,此次交易有三个特点:一是交易种类多,包括二氧化硫、氨氮和氮氧化物三项;二是成交量大,成交总量达1909.67吨,成交总额达3595.8万元;三是参与程度高,包括4家环保局及杭州市区域内的18家排污权意向受让企业。杭州市排污权交易在优化环境资源市场、整治污染排放上取得了显著的成效。

图5 杭州市排污权交易探索过程

尽管排污权交易发展迅速,但并非一帆风顺。对于杭州市来说,最大的困难就是缺乏经验,只能“摸着石头过河”,进行不断尝试和探索。杭州市在开展排污权交易的初始阶段,分别以“管理办法”和“条例”的形式确认排污权交易的合法性,为排污权交易奠定了法律基础。2013年正式成立排污权交易中心,属全国首家,大大提高了排污权交易的效率。在交易种类上,杭州市最初只有二氧化硫和化学需氧量的排污权交易,目前已包含二氧化硫、化学需氧量、氨氮和氮氧化物四项,并打算逐步将更多污染物纳入排污权交易体系。

另一个难点是老企业的遗留问题。目前购买了污染权的企业几乎全是新建企业,许多老企业还存在一些审核、初始配额没有完成的问题。为此,杭州市加强了整治力度,将对几千家企业(包括老企业)进行污染全额配额分配并警醒公示、登记,将多数企业纳入交易市场;将全面开展“刷卡”排污行动,通过“刷卡计量”、超标排放将自动“关阀”等方式,避免人为造假行为。

措施之四:生态环境改善重点工程

2005年杭州市启动了生态市建设“1250”工程,即在12个领域,每年各启动50个示范项目,每年累计600个。另外还开展了西湖综合保护、运河综合整治、市区河道整治、打造国内最清洁城市等十大生态工程。

2011年,杭州市委、市政府为加快推进三江流域(即新安江、富春江、钱塘江)生态保护和经济社会发展,从战略高度启动规模最大、整合元素最多的生态工程——“三江两岸”生态景观保护与建设工程。该工程是杭州市生态示范工程的典型,主要内容包括保护水源水质、促进产业转型、完善基础设施、开发人文旅游、整治两岸环境、修复岸线生态等6大类、28项工程,其目的是打造一批独具特色的旅游休闲示范区。

为使“三江两岸”工程顺利展开,杭州市实行了“加减法”策略,对三江地区进行彻底的整改(图6)。在这种“休克式疗法”的整治措施下,“三江两岸”工程建设取得了重大的成果,建成大量生态景观示范带,“美丽乡村”建设全面展开,沿江两岸环境大幅改善。杭州市“三江两岸”工程也因此成为生态城市建设的典型重点工程,成为各城市生态环境建设过程中的学习典范。

 

图6“三江两岸”工程“加减法”策略

措施之五:多项措施改善空气质量

改善大气环境质量也是杭州市面临的重要问题。杭州市近年来通过多项措施改善大气环境,取得了一定成效。在多项举措中,除了推进能源结构调整、强化工业企业大气污染治理、加强城市扬尘控制措施外,杭州市还特别推行了区域联防联控和深化机动车尾气污染防治两项措施,改善大气环境。

(1)开展区域联防联控

由于大气环境保护流动性和跨区域性的特点,区域联防联控具有非常显著的效果。杭州市积极建立并落实长三角区域大气污染防治协作机制,强化杭、湖、嘉、绍大气污染联防联控合作,具体措施包括:推动建立四市政府层面的大气污染防治区域协作机制,建立大气污染防治协作工作例会、进展信息通报等制度;分年度确定区域合作的目标和重点任务,并进行量化、细化;强化合作的制度性约束,积极推进环评会商、行业共治、联合执法、信息共享、预警应急等方面的协作。

(2)深化机动车尾气污染防治

机动车排气污染是可吸入颗粒物的主要污染源之一。杭州市在机动车排气污染防治方面的措施主要有强化机动车排气污染抽测和实行小客车增量配额指标管理。

机动车排气污染抽测通常需要实施现场检测,由环保部门和交通部门配合进行。杭州市积极推动智能检测技术,采用拍摄影像和遥感检测方法对在道路行驶的机动车排气污染进行检测,该方法可以极大提高道路抽测的效率。

为控制机动车保有量增长,改善恶劣的交通拥堵情况,杭州市自2014年3月26日起实行行政区域内小客车增量配额指标(摇号限牌)管理。

四、    杭州市生态城市建设成果

在顶层设计和多项措施并举的推动下,杭州市生态城市建设取得了显著的成绩:截止目前,杭州市已建成全球500佳村1个、国际生物圈中国保护点2个、全国生态示范区4个、全国环境优美乡镇33个、省级生态县(市)3个、省级生态乡镇78个、市级生态乡镇(街道)130个、市级生态村40个。

环境质量不断优化(图7):市区空气质量不断改善,空气质量优良天数不断增加。生态环境不断优化,建成区绿化覆盖率逐年提升。2013年,全市森林覆盖率达到64.77%,市区人均公共绿地面积达15.66平方米。随着产业结构不断优化,单位GDP能耗不断降低,由2005年的0.87吨标准煤/万元降为2012年的0.54吨标准煤/万元。

图7杭州市近年来主要环境指标变化

五、    我国生态城市建设面临的问题

我国自生态城市建设提出以来,各地都在积极探索生态城市建设的道路,尽管不同地区生态城市建设的措施不尽相同,但在建设过程中总体反应出一些共性的问题,主要表现为以下四点:

一是城市建设过程中缺乏组织和制度保障。在生态城市建设管理过程中,存在权利不对等、管理衔接脱钩、贯彻实施效率低下、监督力度不够等问题。有的管理者片面追求经济效益,无视生态环境。规划中对绿地、建筑群、基础设施设计标准等要求很多时候得不到严格执行,以至于“生态”和“可持续发展”流于形式。

二是片面强调中心城市生态建设,忽视区域联系和城乡联动。忽视了城市与区域的关系,片面强调中心城市生态发展,忽视区域间的合作,没有从区域格局上考虑生态建设的互补效应;忽视了城市与乡村的关系,许多城市只停留在城市内部外观层次上的生态建设,而对于城市以外的郊区和乡村,基本没有做生态环境的规划建设,不利于城乡联动发展。

三是不能做到因地制宜发展,建设重点和特色彰显不够。主要表现为:绿地建设模式脱离国情和市情;城市布局建设不科学;建筑规划设计无法体现人文特色等。

四是合力机制没有形成,公众参与度不够。当前我国生态城市建设更多只是涉及政府与企业,全民性参与力度明显不足。政府没有充分调动公民参与环保行动的积极性,忽视了公民对生态城市建设的巨大作用。从具体内容上看,公众垃圾分类意识弱,随意乱扔;“毁绿”现象时常发生,例如践踏绿化带,绿地上停放自行车等。

六、    杭州市经验的启示

尽管杭州市离真正意义上的生态城市还有一定差距,但其生态城市建设的做法存在诸多可取之处,值得其他城市借鉴,具体包括以下五点:

第一,领导对生态市建设是否重视,是“实抓”还是“虚抓”,是生态市建设能否取得成效的分水岭。我国生态市建设的提出已经有近20年的时间,但由于过往“以GDP论英雄”的政绩考核方式影响,很多地方的生态市建设都停留在口号阶段,往往让位于经济建设,造成实际效果不佳。杭州市在这方面真抓实干,形成一套自上而下的有效组织,将城市生态建设的理念融入到整个组织体系中,并形成一套有效的反馈机制,实现上下联动。通过考核机制确保各项任务能够按时按质完成。

第二,科学规划可以促进城市生态系统的结构优化,是生态城市建设的基础条件。应高度重视城市规划、特别是城市生态规划的作用,注重维护城市规划的法律地位,保障城市规划长期、持续、有效的实施。

第三,制度体系建设是生态城市建设的重要保障。杭州市在生态市建设的过程中,制定了一系列制度,涉及生态市建设的方方面面(表1)。杭州市经验表明,切实有效的制度是各项措施能够落地的根本保障。

第四,以具体项目作为生态城市建设的抓手。杭州市通过多项生态工程,使生态得以优化,城市形象逐步提升,其经验表明,具体项目可以推动生态城市建设取得实质性的进展。城市生态问题的出现是一个长期积累的过程,生态城市建设也很难一蹴而就,要系统思考、抓住特定地域、特定时期的生态发展瓶颈问题,从居民、企业和社会可以理解和接受的具体行动着手,逐步取得进展。

第五,引入市场化机制。将市场机制引入生态建设中,能够有效分配资源,遏制污染的无限制排放,实现污染和耗能的高成本化,以达到限制污染耗能企业的目的。杭州市在排污权交易的探索走在全国前列,排污权交易中心的建立,新老企业审核、配额、公示,排污内容和对象的扩增,电子监控的建立,揭示了市场机制在生态建设过程中的重要作用。

注:助理咨询师张冉,实习生王祺也对本文有贡献。